Президент України і стратегічні дослідження

[right]

Багатьом українцям відомо, що Віктор Ющенко, завершуючи період свого перебування на посту Президента України, заходився наполегливо просувати у народні маси проект власної Конституції України. Згідно з відповідним указом було розгорнуто всеукраїнське обговорення даного документа, узагальнювати результати якого був покликаний Національний інститут стратегічних досліджень (НІСД).

Протягом 2008-2009 років, коли автор працював у цій установі, підпорядкованій главі держави, на посадах у відділах стратегій розвитку політичної системи та стратегій розвитку громадянського суспільства і протидії корупції, йому, на жаль, не доводилося чути про масштабне залучення НІСД до розробки самої президентської Конституції України. Тому залишається сподіватися, що люди із оточення Віктора Андрійовича, які виконували цю доленосну для нього місію, свого часу добре навчалися у вузах та здобули справжні дипломи.

Аж ось тепер, ближче до виборів, дійшла черга згадати про існування в державі вищевказаного Інституту, який отримав «стратегічне» доручення від Президента України: подати йому узагальнення «відгуків з місць» щодо оцінки спущеного «згори» проекту. Така підкреслено вторинна роль «звідного відділу» при президентській канцелярії, відведена сьогодні структурі, де сконцентровано, без перебільшення, унікальний за своєю комплексністю інтелектуальний потенціал України, на наш погляд, може свідчити про місце стратегічних досліджень в розумінні вищого керівництва держави.

Для запобігання подібному в майбутньому спробуємо дохідливо пояснити, що ж взагалі означає термін «стратегічні дослідження», яку роль вони відіграють в державному управлінні провідних країн світу, зокрема, нашого заокеанського стратегічного партнера, і як мають слугувати Україні.

Стратегічні дослідження у багатьох країнах світу є основою для прийняття стратегічних рішень – рішень вищого керівництва, що визначають головні напрями розвитку держави.

Для стратегічних рішень властиві виключна відповідальність й найбільш високий рівень ризиків, адже від них залежить майбутній розвиток всієї країни в цілому. Самими важливими характеристиками стратегічних рішень є:

• унікальність, тому що умови й розв’язувані проблеми майже ніколи не повторюються й часто не мають аналогів у минулому;
• широкий спектр параметрів, які необхідно враховувати при аналізі проблеми, й висока складність проблем, що розв’язуються;
• велика невизначеність посталих проблем;
• безліч суперечливих критеріїв вибору прийнятної альтернативи рішення;
• труднощі пошуку компромісу між особистими й відомчими інтересами суб’єктів, котрі ухвалюють стратегічні рішення;
• складність прогнозування наслідків реалізації можливих альтернатив.

Перераховані особливості стратегічних рішень визначають високі вимоги до їх інформаційно-аналітичного забезпечення. При цьому особливо важливо забезпечити високу якість, обґрунтованість і легітимність прийнятих главою держави рішень, що може бути досягнуто лише за наявності своєчасної, повної й достовірної інформації про події в країні й світі та ретельній підготовці рішень.
Більшість проблем, що ставляться перед аналітиками, надзвичайно складні й вимагають для свого вирішення попередніх досліджень, спеціальної інформації й тривалого часу, якого їм не завжди відпущено. Крім того, навіть самий кваліфікований аналітик не може бути фахівцем з усього кола питань, що віднесені до його компетенції. Для здійснення своєї повсякденної функціональної діяльності аналітикам стратегічних напрямів необхідна регулярна інформаційно-аналітична підтримка, що включає своєчасну доставку поточної інформації, довідкову інформацію від відповідних відомств і аналітичні дослідження з актуальної проблематики відомчих, академічних і незалежних наукових організацій або окремих учених.

Як же впливає діяльність аналітичних інституцій (за умови її належної організації) на розвиток держави? Розглянемо для цього досвід США – єдиної загальновизнаної на сьогодні супердержави світу. Дослідники з питань історії аналітики сходяться на тому, що її піднесення до такого статусу багато у чому відбулось завдяки розвитку державних та недержавних аналітичних центрів. Результати їх досліджень широко використовувались усіма органами державної влади й мали високий рівень ефективності саме завдяки стратегічному рівню запропонованих рішень, баченню розвитку країни на кілька років уперед.

Прикладом правильної організації роботи аналітичних інституцій щодо розробки стратегічних рішень, аналітичної підтримки вищих органів державної влади може бути підхід, що успішно застосовується в США. Він передбачає скоординоване поєднання інтелектуальних зусиль потужних «мозкових центрів», утворених як у самих державно-управлінських структурах, так і в середовищі громадянського суспільства.

Так, зокрема, аналітична інституція Фонд «Спадщина» (Heritage Foundation), яка всі свої дослідницькі й аналітичні роботи поширює серед членів Конгресу США та найвищих державних чиновників, у 1980 році представила Президенту США Р.Рейгану масштабну 20-томну працю. План дій під назвою «Мандат на лідерство» містив детальне обґрунтування комплексу заходів для застосування в усіх сферах діяльності адміністрації Рейгана, яка зрештою виявилася однією із найуспішніших у новітній історії. До другого терміну його президентства була підготовлена наступна частина плану – «Мандат на лідерство-2». Обидва «Мандата» були настільними книгами в адміністраціях Р.Рейгана й Дж. Буша-Старшого. А за кілька тижнів до вступу Буша-Молодшого на високий пост президент Фонду «Спадщина» Едвін Фолнер вручив керівництву Республіканської партії важкий том (376 сторінок) програми дій – «Пріоритети для президента».

Поставимо риторичне запитання: чи отримували всі Президенти України разом з булавою подібні всеохоплюючі науково-прикладні праці, де б на високому інтелектуальному рівні викладався план дій лідера нації? І проблема не в тому, що, наприклад, фахівці Національного інституту стратегічних досліджень не змогли б впоратись з подібним завданням. Колектив установи має кваліфікацію для вироблення шляхів розв’язання питань будь-якого рівня складності в частині стратегій розвитку усіх сфер життя України. Проблема полягає у самому ставленні наших владних структур до аналітичного забезпечення своєї діяльності як до чогось другорядного, придатного лише для констатування фактів, прикрашання дійсності напередодні виборів та внесення пропозицій, які зовсім не обов’язково враховувати навіть за умови їх доцільності. Тож говорити про реальний вплив справжніх ґрунтовних аналітиків (переважно не тих, хто часто з’являється у ЗМІ) на управлінську діяльність держави поки, на жаль, не доводиться.
Згадаймо кінець 2008 року, коли Україна стала відчувати наслідки світової фінансової кризи. Тоді Секретаріат Президента України широко розрекламував заходи щодо заощадження своїх видатків. Причому не йшлося про економію грошей на автомобілі, утримання резиденцій, представницькі заходи тощо. Зате з гордістю повідомлялося про найрадикальніше скорочення, проведене в Національному інституті стратегічних досліджень (НІСД), – із 317 залишилося тільки 217 посад. Звісно, на кому ж ще можна зекономити, як не на фахівцях? При цьому тодішній Глава Секретаріату Президента України В.Балога, керуючись невідомо якою логікою, заявляв, що таке скорочення штатів дасть змогу значно підвищити ефективність роботи та принесе відчутний позитивний результат. Аби проілюструвати недалекоглядність подібних тверджень достатньо лише одного прикладу. Серед ліквідованих тоді підрозділів НІСД опинився і його Кримський філіал. Навряд чи це сприяє сьогодні Президентові України у визначенні вірної позиції щодо актуальних викликів, пов’язаних із розвитком суспільно-політичної ситуації на півострові.

Щоб знову відчути різницю у розумінні важливості стратегічної аналітики, повернемося до США, але тепер – до аналітичного забезпечення діяльності тамтешньої Ради національної безпеки. Характерною ознакою побудови аналітичної роботи у цій президентській структурі є ієрархічність здійснення аналізу. Своєрідна аналітична піраміда ґрунтується на 40-ка профільних комітетах, що забезпечують первинною інформацією міждепартаментні групи. Вони, у свою чергу, відбирають найважливіші відомості, які передаються до групи старших аналітиків. Відфільтровані та опрацьовані ними дані потрапляють до групи стратегів. І лише їхні рекомендації лягають на стіл Президента США. Такий підхід дозволяє, охопивши якомога ширше коло емпіричної інформації, поетапно виокремити найголовніше, необхідне для прийняття певного рішення, будучи впевненим, що жоден із важливих факторів не залишений поза увагою.

Для повноти картини розглянемо стан аналітичного забезпечення законодавчої гілки влади США – Конгресу. У складі бібліотеки Конгресу функціонує автономний підрозділ – Дослідницька служба Конгресу, де працює понад 700 постійних співробітників. Ключовим підрозділом і ядром самої служби є сектор головних фахівців, що складається із 25-ти експертів у різних сферах, кваліфікація яких визнана у національному масштабі. Зарплата кожного із них приблизно дорівнює окладу конгресмена. Як бачимо, на мозках «тупі» американці не економлять.

Дослідницька служба готує як довідкові, так і переважно аналітичні матеріали, для підготовки яких потрібні більш кваліфіковані фахівці й учені, ніж в обслуговуючих групах комітетів Конгресу. Дослідницька робота концентрується на так званих «головних напрямах» законотворчої діяльності, які визначаються й плануються щороку й переглядаються в ході роботи. У науково-аналітичній діяльності Дослідницької служби Конгресу вагоме місце посідає підготовка доповідей на запити Конгресу, його комітетів, Уряду (в США його, як відомо, очолює Президент – керівник іншої гілки влади). Також часто висуваються власні ініціативи від самої служби в частині аналізу найбільш актуальних проблем політико-економічного й правового життя, законодавчої практики країни. Загальна вартість інформації, викладеної в аналітичних працях Дослідницької служби Конгресу, оцінюється експертами ринку інтелектуальної власності у понад один мільярд доларів США.

Нашій державі належить ще багато попрацювати, аби організаційно наблизитися до кращих зразків побудови аналітичної діяльності, спрямованої на забезпечення якісного функціонування механізмів державного управління. Відправною точкою для цієї роботи має стати усвідомлення політичними лідерами України життєвої необхідності інтелектуалізації процесу здійснення влади на усіх рівнях. Засобом для досягнення даної мети є стратегічна аналітика в її сучасному розумінні, схематично викладеному вище. Відтак, кожне управлінське рішення, що може бути віднесене до розряду стратегічних, насамперед, на рівні Президента України, Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади, має спиратися на комплекс попередньо проведених стратегічних досліджень.
Практичне втілення запропонованої ідеї міг би започаткувати Національний інститут стратегічних досліджень (НІСД), безперечно, за наявності консолідованої політичної волі вищого керівництва України. Адже посилення ролі установи в системі державного управління, потребуватиме корегування законодавства та узгодженості президентських і урядових актів.

Сьогодні стан взаємодії НІСД з органами державної влади та інтегрованість його значного науково-аналітичного потенціалу в процес прийняття стратегічних рішень є незадовільними. Водночас, за умови реалізації нового курсу на інтелектуалізацію державного управління в Україні, вбачаються такі пріоритетні напрями для ефективної діяльності НІСД:

• оперативно-аналітичне супроводження діяльності керівництва держави з пропонуванням управлінських рішень на основі постійного наукового вивчення актуального стану певної проблематики шляхом моніторингу інформаційних ресурсів усіх структур державної влади й суспільних інститутів країни. Вони мають бути включені в інформаційну систему НІСД. Це означає, що повинна надаватись можливість безперешкодного доступу співробітників НІСД до відповідних баз даних, архівів, бібліотек і поточних документів усіх міністерств, відомств, служб та інших організацій;
• забезпечення концептуальної єдності напрямів державної політики, яке передбачає, що без ініціювання, обґрунтування або погодження НІСД не можуть прийматись будь-які загальнодержавні нормативно-правові акти, що визначають засади (принципи) державної політики в усіх сферах життя України (стратегії, концепції, програми тощо);
• запровадження постійно діючої системи стратегічного вивчення громадської думки населення України на основі розгалуженої державної соціологічної служби в структурі НІСД, що дозволить використовувати для потреб державного управління власні коректні дані, незалежні від професіоналізму та сумлінності запрошуваних нині соціологів;
• розробка ефективної регіональної політики шляхом зміцнення наукового потенціалу існуючих та утворення нових територіальних філіалів НІСД для застосування найбільш дієвих підходів до подальшого формування в Україні єдиної політичної нації з врахуванням наявної регіональної специфіки;
• координація аналітичної системи органів державної влади, результатом якої буде формування під егідою НІСД методично впорядкованого інформаційного-аналітичного обміну в середовищі структурних підрозділів усіх органів державної влади, що здійснюють профільні аналітичні функції. Це передбачає створення узагальненого фонду відповідних електронних ресурсів на базі НІСД, яким могли б користуватись всі органи державної влади;
• впровадження візуального моделювання в державне управління найвищого рівня за допомогою організації в НІСД кількох спеціальних ситуаційних кімнат, де б з використанням сучасних технічних засобів у режимі online візуально відображалися усі аспекти динаміки політичної, економічної, соціальної, військової та інших сфер життя країни й світу, а також моделювалися варіанти розвитку подій в разі прийнятті тих чи інших рішень.

Отже, в умовах суперечливого сьогодення Україна гостро потребує зваженого інтелектуального погляду на реальність та вивірених управлінських кроків на шляху свого цивілізаційного поступу. Поєднувати ці компоненти у механізми ефективної державної політики дозволяють стратегічні дослідження, які, маємо надію, невдовзі запрацюють по-справжньому.


Інші статті Юрія Лагутова:

Звернення громадян як складова захисту прав і свобод
Проблеми формування та функціовання коаліційної моделі уряду
«Опозиційний уряд» в сучасних умовах
Конституційний статус і відповідальність глави уряду