У період передвиборчої кампанії, а надто останнього тижня, у наметах «Нашої України», що підтримує чинного Президента на перегонах за другий п’ятирічний мандат, нарешті з’явився багатьма очікуваний паперовий варіант «Народної Конституції», президентського проекту, обговорення якого мало б уже тиждень як закінчитись. А от щойно зараз люди, що не мають доступу до Інтернету, мають нагоду отримати цю книжку у подарунок та заглибитись у вивчення змін. От і я, маючи нагоду вже давно прочитати весь проект на сайті президентської кампанії Ющенка, ніяк не потрапляв цього зробити. Адже, погодьмося, читати його, скажімо, лежачи на канапі, або п’ючи каву, перегортаючи сторінки, далеко краще, ніж утуплювати очі в монітор комп’ютера або лептопа. Проте, далебі, йтиметься тут не про мою консервативність, а про особливості самого проекту.

Перше, що впадає у вічі – велика різниця між пропонованою Конституцією та тим загальним набором гасел, що прописані у передвиборчих листівках Ющенка. За цими гаслами доволі важко визначити, що ж саме у Конституції має змінитись. Проте текст документу досить недвозначно має в собі доволі серйозні зміни в політичній системі, до якої, можливо, Україна ще навіть не доросла. Нижче я спробую пояснити, що маю на увазі.

А друге, звісно, - те, що запропонований проект представляє собою нову Конституцію. Тобто, це не зміни до Конституції, а нова Конституція, не удосконалення політичної системи та органів влади, а нова політична система та нові органи влади. У Франції це називається «нова Республіка», - у нашому випадку, Конституція ІІ Республіки.

Натомість, третє й четверте, напевно, - те, про що я не можу не згадати, - це критика. Третє – критика способу донесення. Проект існує вже досить довгий час, але, визнаймо, його громадського обговорення не відбулось. Не проведено нормальної інформаційної кампанії, що не дивно, оскільки Секретаріат на цьому спеціалізується (згадаймо інформаційну кампанію про НАТО). Зрештою, враховуючи радикалізм пропонованих змін, здається, Президент, як і у випадку з НАТО, просто не бажає на них наголошувати, оскільки знає, що вони обов’язково спричинять опір. Не вважаю правильною таку позицію, оскільки від замовчування нічого доброго чекати не доводиться. Якщо Конституцію почнуть серйозно обговорювати, те, що не зробить Ющенко, обов’язково зроблять його опоненти, очорнивши все і вся. І я на 99,99% впевнений, що і цього разу так і буде. І четверте – критика самого проекту. Аналізуючи його, здається, що запропоновані зміни – часткові, не остаточні, а отже, і ця Конституція буде тимчасовою. Зрештою, якщо Президент зважується на такий проект, нехай уже доводить його до кінця.


У передвиборчих листівках Ющенка проект Конституції, якому присвячено великий аґітаційний матеріал, описується як такий, що «скасовує депутатську недоторканність», «скорочує кількість депутатів Верховної Ради», «встановлює вибори за відкритими списками», «дозволяє громадянам відкликати суддів та безпосередньо звертатись до Конституційного Суду» тощо. Все це правда. Проте не вся. Складається враження, що команда Ющенка під гарними і, безперечно, підтримуваними населенням фразами, намагається затушувати справжні зміни в політичній системі. І це дратує. Дратує те, що українців вважають за людей, не здатних осягнути потребу в інших, не менш важливих змінах, які пропаґує поданий документ.

Наприклад, чи знаєте Ви, що згідно проекту уряд може офіційно формуватись меншістю? Що скасовуються обласні державні адміністрації? Що більше не буде сільських, селищних та міських голів? Що проект не передбачає існування Великого Державного Гербу? Не передбачає подальшого існування селищ? Що вибори в АРК призначатимуться Сенатом? Та чимало інших, надзвичайно важливих речей. Про це вперто не говориться, і, навіть, якщо відверто спитати про це в аґітаторів, вони самі цього не знають, хоч і покликані сприяти народному обговоренню. Натомість, про це вже знають комуністи та «Реґіони», що явно не сприяє іміджу «Народної Конституцію». Бо, повторюсь, якщо люди чують про зміни з вуст недоброзичливців, це суттєво впливає на їхню думку про самі зміни, які ці самі недоброзичливці відверто, відкрито і, я б сказав, зухвало, не підтримують.
Отже, що конкретно пропонує проект? Пройдусь лише по найважливіших, на мою думку речах.

Звісно, Преамбулу виписано від імені народу, бо Конституцію планується ухвалювати через референдум. Про що завуальовано каже й сам Президент наприкінці власної передвиборчої програми: «Якщо протягом 100 днів країна не отримає нової Конституції, повноваження Верховної Ради України будуть достроково припинені, позачергові вибори відбудуться з одночасним референдумом з ухвалення Основного Закону держави.» Напевно, це й на краще. Якщо уважно поглянути на сам проект, здаєш справу, що він не надто відрізняється від проекту Конституційної комісії 2006 року, який тодішній Президент Кучма, з певними уточненнями, намагався провести через референдум. Референдуму не сталось. Натомість, Верховна Рада, ухвалюючи Конституцію, так обпатрала попередній проект, що з нього, фактично, нічого не залишилось, створивши натомість гібридний українсько-радянський текст, який став наслідком складних політичних перемовин між фракціями. Якщо й цього разу Рада збереться ухвалювати проект Ющенка і вноситиме до нього зміни, то все найкраще з проекту, як і у 1996 році, буде викинуто. Тож, звісно, краще б парламент його не розглядав. Бо це найгірший сценарій. Напевне, навіть гірший від того, що проект покладуть у довгу шухляду в разі поразки на виборах. Зрештою, з цієї шухляди його завжди можна буде дістати... А, отже, Ющенко сподівається саме на референдум. Що логічно.

Замість «Загальних засад» з’явились «Засади конституційного ладу», і, звісно, порядок статей зовсім змінено. Зрештою, діюча Конституція передбачає, що зміни до «Загальних засад» можна внести лише у спосіб національного референдуму. А, отже, або парламент ухвалює проект як принципово нову Конституції, або референдуму не уникнути. Про те, що сам Президент вважає проект низкою змін, свідчить і те, що Днем Конституції залишається те таки 28 червня.

На самому початку акцентується увага на іншому адміністративно-територіальному балансі, більш умотивованому з погляду історії, етнології та географії і, звичайно ж, конституційного ладу. Засади конституційного ладу передбачають єдиний Державний Герб – «Тризуб золотої барви на синьому щиті» (ст. 22), а також, окрім Національного, і Духовний Гімн – «Боже великий, єдиний, нам Україну храни» на музику Лисенка, добре знайомий освіченим українцям (там само).

Не зупинятимусь тут на розділі про права людини (ІІ), оскільки суттєвих змін тут не передбачено. Втім, ця частина Конституції, безперечно, і була найдосконалішою перед тим. Дуже добре, одначе, що стаття 30 досі візує шлюб як такий, що «ґрунтується на вільній згоді чоловіка і жінки», що ощадить нам багато проблем у майбутньому через можливі пропозиції одностатевих шлюбів. Проте було б ще краще, якби Президент дослухався до арґументів противників абортів й евтаназії та впровадив норму «Кожен має невід’ємне право на життя від зачаття до природної смерті» (див. ст. 28), як його просили численні правоцентристські організації. Але цього в Конституції досі немає.

Розділ ІІІ присвячено народному волевиявленню. У статті 78 передбачається обов’язковість національного референдуму щодо будь-яких змін до Конституції, що значно ускладнює їхню ймовірність. У цьому плані ст. 78 є дуже цікавою, оскільки в ній закладено і національний референдум з приводу зміни території країни або віддання частину її суверенітету наддержавному утворенню (прозорий натяк на ЄС). Стаття 82 передбачає віддання можливих змін адміністративно-територіальних одиниць у відання місцевих референдумів.

Розділ IV передбачає утворення двопалатного парламенту (Національних Зборів), де верхня палата, Сенат, матиме по три сенатори від кожної області, автономії або міста спеціального статусу (на сьогодні – від 27 суб’єктів) плюс – колишні Президенти країни з довічними сенаторськими повноваженнями, а Палата депутатів – фіксовану кількість у триста народних депутатів, що обиратимуться за відкритими списками від політичних партій. Отже, Сенат матиме 83 сенатори (в разі поразки Ющенка – 84), а Палата депутатів – 300 народних депутатів (незрозуміло, щоправда, навіщо збережено прикметник «народний», який є відвертим пережитком радянської системи). Сенат обирається терміном на шість років, проте що два роки третина сенаторів буде переобиратись за ротаційним принципом. Палата депутатів має обиратись на чотири роки. Стаття 90 непрямо дозволяє Кабінету міністрів у повному складі зберігати мандати народних депутатів. Повноваження Сенату та Палати депутатів чітко розмежовано за французьким зразком.
П’ятий розділ визначає повноваження Президента, які суттєво підсилюються, хоч це і відбувається радше через чіткіші правила гри у відносинах Президент-НЗ-КМ, а не через пряме підсилення власної влади.

Повноваження Кабінету міністрів, як і його формування описано в наступному розділі. 128 стаття передбачає європейську систему формування уряду з дорученням Президентом кандидату від партії, що посіла перше місце на виборах, сформувати уряд більшості у двадцятиденний термін. В разі, якщо переможці не проводять свій персональний склад уряду та його Програму діяльності через Палату депутатів за десять днів, Президент доручає те саме кандидату від партії, що посіла друге місце. Якщо і тут запропонований склад Кабінету зазнає невдачі в парламенті, Президент сам визначає кандидата у прем’єр-міністри і доручає йому за тридцять днів сформувати уряд та представити його на розгляд Палати представників. У разі, якщо парламент не ухвалює і цей склад уряду та його Програму діяльності, Президент розпускає Палату. Саме таку процедуру обстоювала, після останніх виборів, Партія Реґіонів, тож було б дивно, якби «блакитні» не підтримали подібні формулювання.

Сьомий та восьмий розділи, «Суди і правосуддя» та «Конституційний Суд України», передбачає згадані можливості про відкликання суддів та подання населенням справ до розгляду Конституційного Суду. Наскільки можна судити зі статті 145, Ґенеральна прокуратура змінює свою назву на прокуратуру України.

«Місцеве самоврядування та територіальна організація влади», розділ ІХ, є одним з найбільш реформістських у проекті. Саме місцеве самоврядування відтепер має ґрунтуватися на територіальних громадах (фр. комуни, польськ. ґміни). Система – досить незвична для України, оскільки в останні дев’яносто років ми так не жили. Проте – надзвичайно ефективна. Відповідно, сільські, селищні та міські голови перетворюються на голів громад, отримуючи в управління приблизно рівну територію, що, безперечно, призведе до укрупнення малих адміністративних одиниць та значно більшої ефективності управління.
Селища перейменовуються на містечка.

Районні та обласні ради отримують повноваження утворювати виконавчі комітети (краще було б назвати їх «управами»), а отже, незрівнянно більшу автономію у виконанні власних рішень. Обласні державні адміністрації як інституції має бути скасовано, а глави державних адміністрацій (краще – «префекти») будуть такими собі представниками, «пильними спостерігачами» центральної влади в областях.

Наступні розділи візують можливості внесення змін до Конституції, прикінцеві та перехідні положення.
Чи багато про це розповідають передвиборчі листівки кандидата Ющенка?


Новий проект Конституції візує перехід України до цілісно французької моделі розподілу повноважень між гілками влади та стосунками «центр-реґіони». Враховуючи системні зміни, ніяк не можна, на мій погляд, назвати цей проект «новою редакцією Конституції України». І, можливо, варто було б назвати його новим проектом Конституції. «Народна Конституція» передбачає суттєву зміну владних повноважень та внесення до української політики більшості внутрішньоєвропейських «правил гри». Це надзвичайно добре, але в цьому полягає і найбільший ґандж проекту. Річ у тому, що, як я не раз зазначав в інших статтях, наші політики (це стосується КПУ, ПР та Блоку Литвина, проте, на жаль, і вагомої частини депутатів БЮТ) мають нюх на системні зміни та зміни символів. І тут ніяк не допоможе маскування префектів під назвою «глави державних адміністрацій» або земель та повітів під «областями та районами». Перехід на європейську систему та відмова від радянсько-російського політичного та територіального устрою призведе до шаленого опору тих, хто вважає, що «все це – не наше», «у нас – інший менталітет» та, чому ні, «це вбиває клин у віковічну спорідненість українського та російського народів»... І тут дуже хочеться сподіватися, що Президентові стане мужності та твердості протиснути цей проект. Впевнений, якщо його протиснути, він добре прищепиться на українському ґрунті. І, зрештою, надзвичайно цікаво буде подивитись на громади, префектів, відкликання суддів та двопалатний парламент саме в Україні. Проте, змушений констатувати, внаслідок того, що і як Президент чинив останні п’ять років, я маю глибокі сумніви, що саме Ющенкові вдасться протиснути нову Конституцію попри нелюдський вий поборників старої радянської (читай – російської) системи. А, отже, на нас знову можуть чекати Мойсеєві сорокалітні блукання пустелею.

Новий проект відверто визначає Україну як типову президентсько-парламентську республіку, запроваджуючи франко-польську «комунальну квартиру» як спосіб співжиття Президента та уряду. Сподіваємось, з часом ми доростемо і до цивілізованого співжиття в разі, якщо ці органи влади представлятимуть різні політичні сили.


Пам’ятаєте відомий епізод з фільму Д’Артаньян і три мушкетери, коли кардинал Ришельє пропонує грамоту полковника Атосові? Чемний шляхтич-мушкетер відмовився, проте надзвичайно дотепно свою відмову обґрунтував: «Для Атоса це забагато, а для ґрафа Де ля Фера – замало!»...

Таку-таки ситуацію маємо і з «Народною Конституцією». Принципові противники Ющенка – КПУ, ПР, Блок Литвина та БЮТ – категорично проти такої Конституції. З різних причин – але проти. «За» могло б виступити лише українське крило «реґіоналів» у разі підтримки ґрупи Ахметова. Проти також виступає і величезна частина населення України, що ностальгує за радянськими часами та сприймає росіян за «однокровних братів-близнюків». І, повірте на слово, коли КПУ та ПР роз’яснять їм, що «Народна Конституція» означає (а вони це обов’язково зроблять!), величезна кількість людей виступить проти. Може, якби мале-е-е-есенькі крочки, а так...
Це те частина, що для них «забагато»... І їх багато!

Інша частина – це ті, для кого це «замало». Їх складають прихильники «Нашої України», націонал-демократів з БЮТ, які ще не настільки засліплені особою прем’єрки, українських інтелектуалів, переважної більшості Заходу та Центру країни (які, хоч і підтримують БЮТ, то радше через невіру в Ющенка, аніж через те, щоб Кабінет мав Президента за ніщо) та україномовних містян. Багатьом з них (як і мені, зрештою) здаватиметься, що реформи, хоч і досить радикальні, не прописані до кінця. І це прикро. Якщо вже Президент наважився запропонувати європейську систему владних повноважень в Україні, і, якщо це, безперечно, викличе шалений опір, нехай у «цьому останньому змазі» будуть висунуті всі вимоги свідомих та проєвропейських українців! Такою є логіка тих, для кого це «замало».

Намагаючись віднайти «золоту середину», Ющенко та Секретаріат попросту не афішують більшості пропозицій, сподіваючись залучити одних привабливими для всіх змінами, а інших – знанням про їхній справжній сенс.


Останню частину цих невеликих розмірковувань присвячено саме половинчастості запропонованих змін.
По-перше, якщо Ющенко хоче реформувати політичну систему та адміністративно-територіальний устрій, це належало б робити в усій повноті, щоб новий розподіл повноважень став справжньою основою тривалого розвитку.
Пункт 10 «Перехідних положень» наголошує на тому, що впродовж п’яти років після ухвалення проекту області мають лишатись незмінними. Чому Ющенко відразу не впровадить до проекту пропозиції до самої територіальної реформи? Однаково, це питання раніше чи пізніше обов’язково виникне.

Був би доцільним поділ України на сімнадцять земель, як показано на мапі нижче:



Це відповідало б історичним, географічним, економічним та демографічним особливостям, етнічним та культурним традиціям, про необхідність чого зазначає стаття 2 запропонованого проекту. Більше того, це б дало сильне враження федералізації країни (не будучи нею насправді) і прихилило б на бік нової Конституції Партію Реґіонів та її електорат.
Землі могли б поділятись на повіти, які формувались би на основі двох-трьох сучасних районів та виконували б функції департаментів у Франції, що дозволило б їм мати непорівнянно більшу самостійність у складі земель. Таким чином місцеві громади стали б набагато функціональнішими, ніж за умови системи «області-райони». Я підозрюю, що Секретаріат не проти цього, але боїться сказати це вголос.

Незрозуміло, повторюсь, чому президент не називає речі своїми іменами – для префекта вигадано назву «глави державної адміністрації», для префектури, певне, - «державна адміністрація», що, безперечно, викликатиме сильні асоціації з нинішніми сумновідомими ОДА. Хоча, зрештою, і сьогодні розмовна назва голів ОДА є «за фактом» - ґубернатори. Тож цілком імовірно, що префектів так і називатимуть, проте неофіційно. Тож навіщо вигадувати ровера? Ради громад відтепер матимуть «виконкоми», названі з-радянська, замість того, щоб назвати їх «управами», тим більше, що назва ця здавна в Україні використовувалась. Фактично, це «нове вино у старі міхи». Ще раз зазначу, що мені сильно здається, що Президент намагається знайомими назвами завуалювати реформу.

Зрештою, є багато лакун всередині самого проекту. Він мав би йти вкупі з серйозними внутрішніми реформами. Служба безпеки України (СБУ), у тому вигляді, в якому вона існує зараз мала б бути реорганізована у функціональнішу та демократичнішу Національну службу інформації (НСІ), за діями якої підсилився б громадський контроль. Не кажучи вже про переформування міліції на нормальну поліцію та розширення функцій Національної ґвардії (Внутрішніх військ) подібно до тієї-таки жандармерії. Поширенню контролю за правоохоронними структурами сприяла б також передача Державної прикордонної служби до складу МВС. Проте, якраз на такі радикальні кроки Президент іти не готовий. Без них, одначе, функціонування нової Конституції може бути поважно буксувати.
Мали б бути скасовані всі радянські системні «п’яті ноги»: ЖЕКи, військкомати, трудові книжки, прописки (пардон, «реєстрації»), військові квитки, внутрішні паспорти та десятки, якщо не сотні, інших бюрократичних процедур, що порушують права людини.

Сподіватись, що нова Конституція автоматично відкриє двері до таких нововведень – як мінімум, наївно. А отже, потрібно підготувати цілий корпус законопроектів на розвиток нових конституційних засад. Не знаю, чи готовий до цього вже Секретаріат.
Нова Конституція також мала б стати причиною величезного скорочення адміністративного апарату, за браком у ньому потребу, саме те, що обіцяв Ющенко ще у часи свого прем’єрства. Проте, знову ж таки, ми чудово знаємо, як важко скорочувати чиновництво завжди і скрізь.

Без таких змін наша «Мар’яна» вийде досить потворним франко-радянським гібридом, що значно зменшить її привабливість та ефективність.

Загальний висновок після прочитання проекту – стримано позитивний. Здається, Секретаріат починає мислити у правильному напрямку. Щоправда, чи не запізно?

Ігор Луб’янов