Міжнародний досвід протидії корупції

Корупція в Україні: причини поширення та механізми протидії

До попереднього розділу: Ефективность державної політики у сфері протидії корупції. Вітчизняні реалії

Аналіз міжнародного досвіду боротьби з корупцією свідчить про те, що за сучасних умов прояви корупції стали тими чинниками, що створюють реальну загрозу національній безпеці та демократичному розвитку більшості країн світу, негативно впливають на всі сторони суспільного життя.

На сьогодні кримінальні елементи певною мірою змінили форми і методи протиправної діяльності, дедалі частіше спрямовують свої зусилля на встановлення контролю над найбільш прибутковими сферами економічних відносин, залучають до реалізації корисливих задумів корумпованих представників органів влади, намагаються проникнути до управлінських структур різних рівнів для лобіювання власних інтересів. Значна частина кримінальних формувань має тісні міжрегіональні та міжнародні зв’язки.

Незважаючи на багатоаспектність природи виникнення та поширення корупційних проявів у кожній окремій державі, до основних факторів, що сприяють їх поширенню, можна віднести, з одного боку, зростаюче зубожіння широких верств населення, погіршення криміногенної ситуації, високі показники нерівності розподілу прибутків, відсутність системи соціального захисту в одних країнах, а з іншого – нарощування економічного потенціалу та щорічне збільшення фінансових надходжень у вигляді іноземних інвестицій – в інших країнах. Корупція у більшості держав Центральної та Східної Європи, а також у країнах, які виникли на пострадянському просторі, тісно пов’язана з тим, що вони знаходяться в стані економічної та суспільної трансформації.

За підсумками 2009 р. у світі немає жодної країни, в якій би зовсім не було корупції, найкраща ситуація у Нової Зеландії, рейтинг якої складає 9,4 (за 10-бальною шкалою, від “0” до “10”, де “0” –найвищий рівень корупції, а “10” - найнижчий), найгірша – в Сомалі 1,1 .
У 2009 р. Україна посіла 146 місце зі 180 країн, з показником у 2,2 бала, поруч з такими країнами, як Зімбабве, Сьєра-Леоне, Росія. У 2008 р. цей показник становив 2,5 бала (134 місце зі 180 країн) поруч з Пакистаном і Нікарагуа. У 2007 р. – 2,7 (118 зі 179), у 2006 р. – 2,8 (99 зі 163), у 2005 р. – 2,6 (107 зі 158), у 2004 р. – 2,2 (122 зі 145).

Чинники успішної протидії корупції вже давно відомі та апробовані міжнародною спільнотою. Це, насамперед, відкритість влади, прозорість та зрозумілість процедур прийняття державних рішень, дієві механізми контролю за діяльністю державних органів з боку громадянського суспільства, свобода слова, свобода та незалежність засобів масової інформації.

За умов масштабної корупції акцент робиться саме на усуненні причин, а не на боротьбі з конкретними проявами. Так для правових систем деяких розвинутих країн узагалі не характерно використання в законодавстві терміну «боротьба» – законодавці закладають в нормативно-правовому акті принципи попередження правопорушень, які стосуються певної сфери діяльності.

Однією з головних складових формування і реалізації ефективної системи боротьби з корупцією є чітка взаємодія держав, у першу чергу їх правоохоронних органів, на регіональному і міжнародному рівнях, участь у заходах боротьби з цим негативним явищем, запроваджених у межах Організації Об’єднаних Націй, Радою Європи, Інтерполом, Міжнародним валютним фондом, Світовим банком та іншими міжнародними інституціями.

Так найважливішими серед останніх документів Європейського Союзу у сфері боротьби з корупцією є Комюніке Європейської комісії від 28 травня 2003 р. щодо комплексної політики Європейського Союзу з протидії корупції, в якій визначено основні засади боротьби з цим негативним явищем в Євросоюзі та окреслено принципи вдосконалення протидії корупції в нових країнах-членах, країнах-кандидатах і третіх країнах, а також Рамкове рішення Ради Європейського Союзу № 568 від 22 липня 2003 р. «Про боротьбу з корупцією в приватному секторі», в якому визначається поняття «активної» та «пасивної» корупції і встановлюються санкції у відношенні осіб, у тому числі юридичних, за вчинення такого роду злочинів.

Основною метою створеної у травні 1999 року «Групи країн проти корупції» (GRECO), що діє в межах Ради Європи, є оцінка рівня корупції в державах-членах організації, виявлення недоліків у національних механізмах боротьби з корупцією, підтримка в проведенні необхідних законодавчих та інституційних реформ у цій сфері, здійснення контролю за виконанням угод і правових документів, прийнятих Радою Європи відповідно до програми дій проти корупції.

Досить чітка й ефективна система боротьби з корупцією, яка спирається на солідну нормативно-правову базу та однозначну підтримку суспільства діє у Фінляндії. Саме цю країну міжнародна неурядова організація по боротьбі з корупцією «Трансперенсі Інтернешнл» визначає як одну з найменш корумпованих країн серед 133 країн світу. Фінляндія як член Європейського Союзу є учасником усіх основних нормативних документів Євросоюзу з питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією. Однак імплементація європейських законів у національну правову систему здійснюється цією країною досить виважено. Головним принципом цього процесу є органічне поєднання національного законодавства Фінляндії із загальноєвропейським із мінімально можливими змінами першого. Для фінської правової системи не є характерними закони з використанням терміну «боротьба» з визначенням певного виду злочину. Фінський законодавець заклав принципи попередження та застереження вчинення злочинів у кожному нормативно-правовому акті, що визначають конкретну сферу діяльності, а не вид злочину. Згідно з положеннями Кримінального Кодексу Фінляндії, за вчинення дій, що можуть кваліфікуватися як «корупція», передбачено санкції від штрафу до ув’язнення строком до чотирьох років в залежності від ступеня суспільної небезпеки злочину.

У галузі боротьби з корупцією у Бельгії пішли не лише традиційним репресивним шляхом – установлення кримінальної відповідальності за корупційні діяння, а також подбали про попередження корупції. Так ця проблема знайшла своє відображення у межах реформи COPERNIC (модернізації державного управління), зокрема у реформі сектору фінансового контролю. Бельгія розширила поняття корупції стосовно зловживання владою, не обмежуючись лише кримінальним аспектом, а й залишивши місце для таких понять, як роз’яснення норм (правил, стандартів), їх нагадування, транспарентність поведінки, що приведе до вироблення кодексу поведінки (деонтології).

В основу боротьби з корупцією в Німеччині покладено завдання знищення матеріальної, насамперед фінансової бази злочинних угруповань. Це досягається двома шляхами: конфіскаційним (конфіскація майна) і створенням належної правової бази для унеможливлення "відмивання" "брудних" грошей. Особливо слід виділити обов'язок банківських установ надавати правоохоронним органам інформацію про операції з грошима у розмірі понад 20 тис. німецьких марок за умов, що ця інформація буде використана виключно для розслідування. Законом закріплено правило: якщо громадянин робить внесок в банк у розмірі понад 50 тис. німецьких марок, він зобов'язаний пред'явити посвідчення особи. Генеральна лінія німецького уряду у сфері запобігання корупції полягає в тому, щоб в результаті законодавчих, організаційних, кадрових та інших заходів унеможливити зловживання державним службовцем своїм посадовим становищем. Серед антикорупційних механізмів, які запроваджуються в Німеччині, варто назвати намір створити реєстр корумпованих фірм. У даному разі Німеччина йде шляхом іноземного досвіду, зокрема ізраїльського. Його суть полягає в тому, що фірма, яка включена до такого реєстру, позбавляється права виконувати будь-які державні замовлення, стає об'єктом більш пильної уваги з боку правоохоронних органів.

Досвід боротьби з корупцією у Німеччині та Словаччині свідчить про ефективність задіяння громадськості для боротьби з корупцією. Зокрема, відомство кримінальної поліції федеральної землі Нижня Саксонія впровадило прийом анонімних повідомлень від громадян про економічні злочини. Таке рішення було прийнято за результатами пілотного проекту, під час якого за чотири місяці до вищезазначеного спецпідрозділу, який складається всього з 9 працівників прокуратури та 33 поліцейських, надійшло 184 повідомлення. Карні справи було відкрито у 124 випадках, з яких 30 % стосується справ щодо корупції.

У структурі Міністерства внутрішніх справ Словацької Республіки діє Антикорупційний комітет, до повноважень якого входить проведення превентивних заходів та розслідування фактів корупції серед співробітників міністерства та поліцейських структур країни. З метою отримання інформації про посадові злочини та локалізації цього явища в правоохоронних структурах установлено спеціальну телефонну лінію, по якій громадяни країни можуть повідомляти про відомі їм протиправні дії правоохоронців. Одночасно в міжнародній інформаційній мережі «Інтернет» створено веб-сторінку, де бажаючі можуть висловити свої пропозиції щодо необхідних заходів по боротьбі з корупцією в державних установах.

Крім того, в деяких державах у боротьбі з корупцією активно використовуються різноманітні громадські організації. Зокрема у Швеції незалежним моніторингом за рівнем корумпованості в тих чи інших сферах суспільства займається створена 1994 року громадська організація «Демократичний аудит», яка об’єднує в собі провідних шведських політологів, економістів та інших науковців. Поряд із моніторингом стану розвитку демократичних свобод у шведському суспільстві, ця організація займається і вивченням специфічних питань, у т. ч. пов’язаних із боротьбою з корупцією.

Не дивлячись на актуальність цього питання, у Польщі до останнього часу не приймався окремий законодавчий акт щодо корупції. Вважалося, що достатньою правовою основою для боротьби з корупцією є низка статей Кримінального кодексу, які передбачають відповідальність за різні види хабарництва та перевищення повноважень посадовими особами. Однак загрозлива для держави поширеність корупції та потреба більш повної реалізації підписаних Польщею (у зв’язку зі вступом до Європейського Союзу) міжнародно-правових угод спонукала польську владу до вжиття додаткових заходів. Зокрема, наприкінці 2002 року урядом Польщі затверджено Державну програму боротьби з корупцією під назвою «Антикорупційна стратегія». На виконання цієї програми створена та працює Надзвичайна кодифікаційна комісія сейму Польщі, яка готує зміни до Кримінального, Кримінально-процесуального та Кримінально-виконавчого кодексів.

Крім того, з 24 серпня 2006 р. увійшов в дію Закон про «Центральне антикорупційне Управління (ЦАУ, Centralny Urzad Antykorupcyjny)». Основною метою діяльності ЦАУ є боротьба зі зловживаннями владою та використанням привілеїв для досягнення особистої і майнової користі, а також діяльністю, спрямованою проти економічних інтересів держави. ЦАУ повинне переслідувати корупційну злочинність, ретельно перевіряти майнові декларації чиновників та працівників сфери самоуправління, слідкувати за спробами порушити заборону поєднання громадських (державних) функцій із господарською діяльністю.

З бюджетного резерву на формування ЦАУ (в службі мають працювати близько 500 осіб) до кінця 2006 року виділено 60 млн злотих. За наявними даними, на сьогодні до ЦАУ надійшло близько 4 тис. заяв від бажаючих поступити на роботу до цієї спецслужби, понад 30 % бажаючих складають випускники юридичних факультетів із прокурорськими та суддівськими спеціальностями. Понад 300 кандидатів пройшли перший екзаменаційний етап – тести із загальноосвітніх питань, психологічні тести та кваліфікаційні співбесіди. Наступним етапом для них будуть медичні комісії, перевірка на допуск до роботи із закритою інформацією та тести на детекторі брехні.

Не дивлячись на те що тестування на детекторі брехні формально є добровільним, тих, хто відмовиться від проходження на ньому, не зарахують до ЦАУ. Керівнику ЦАУ дозволяється також, у разі потреби, періодично відправляти для перевірки на детекторі брехні кожного діючого співробітника служби. Ще однією особливістю ЦАУ є те, що це перша служба в історії сучасної Польщі, в якій буде законодавчо заборонено працювати колишнім співробітникам спецслужб Польської Народної Республіки. Натомість, частину співробітників до ЦАУ набиратимуть із Центрального слідчого управління (Centralne Biuro śliedcze), яке входить до структури МВСіА, та АВБ. Середня заробітна плата в ЦАУ складатиме близько 5 тис. злотих (понад 1,5 тис. доларів США). Крім того, з метою посилення законодавчого забезпечення протидії проявам корупції та організованої злочинності в країні, готуються відповідні зміни до Кримінального кодексу Польщі.

Для боротьби з проявами корупції в лавах суддівського корпусу, інших учасників судового процесу, зали проведення засідань у польських судах з 2006 року почали обладнуватись відеокамерами та мікрофонами, які дозволять фіксувати хід судових засідань та поведінку кожного з їх учасників (суддів, прокурорів, адвокатів, протоколістів). Подібним чином будуть обладнані 68 залів у 34 окружних судах. Повна вартість обладнання складе 5 млн євро. На думку керівників Міністерства юстиції Польщі, це введення не лише полегшить роботу з фіксації судового процесу, а й сприятиме підвищенню дисципліни серед його учасників.

Практика боротьби правоохоронних органів Польщі з проявами корупції свідчить також про ефективність застосування Закону про протидію введенню до фінансового обігу матеріальних засобів нелегального чи невизначеного походження, а також про протидію фінансуванню тероризму від 16 листопада 2000 р.

Досить значний ефект у справі протидії корупційним явищам досягнуто при застосуванні Закону Республіки Польща від 16 листопада 2000 р., яким створено новий державний орган фінансової розвідки, що передбачає втілення таких завдань: припинення злочинних дій у фінансовому секторі та створення банку даних для всіх компетентних державних інститутів, які протидіють використанню нелегальних джерел доходів. Генеральний інспектор фінансової інформації виконує посередницькі функції по збору, аналізу, оцінці та передачі даних, а також координації взаємодії між різними фінансовими інститутами і правоохоронними органами.

Існує також зворотній зв’язок – правоохоронні органи надають необхідну інформацію органу фінансової розвідки для її використання відносно зобов’язаних інститутів (припинення угод, блокування рахунків тощо). Таким чином до одного центру збігається інформація про конкретні фінансові угоди та про діяльність щодо встановлення їхньої причетності до фінансових чи економічних злочинів. Представники правоохоронних органів мають можливість співставити базу фінансових даних із базою даних про злочини.
Досить активно намагаються боротися з корупцією уряди країн Балтії.

Одночасно, на думку спеціалістів, унаслідок нескоординованості дій між правоохоронними органами Латвії (боротьбу з цим негативним явищем у країні здійснюють аж 16 різних структур, у т. ч. правоохоронних), країна залишається найкорумпованішою у Європейському Союзі. У зв’язку зі вступом Литви до Європейського Союзу у заяві Європейського Парламенту теж зазначається про необхідність активізації боротьби в цій країні з корупцією та організованою злочинністю, особливо на кордоні.

З огляду на актуальність проблеми боротьби з корупцією, одним із головних завдань сучасності для багатьох держав світу є перегляд комплексу організаційно-правових та інших заходів на національному рівні з метою їх удосконалення, підвищення рівня взаємодії на двосторонньому та регіональному рівнях, а також активізація діяльності в межах міжнародних організацій у сфері боротьби з корупцією та організованою злочинністю.

Практика роботи у цьому напрямі правоохоронних органів зарубіжних країн свідчить про те, що саме досконалість нормативно-правового забезпечення протидії вказаному явищу та наявність ефективної системи протидії йому на національному й міжнародному рівнях є однією з головних умов успішного вирішення зазначеного питання. Маємо зазначити, що у багатьох державах світу з метою здійснення цілеспрямованих заходів розроблені, ухвалені та діють спеціальні закони щодо боротьби з корупцією.

Наприклад, у Румунії з 2000 року діє закон № 78/2000 «Про попередження, виявлення та покарання корупційних дій», а з 1 березня 2003 р. набув чинності закон № 39 від 21 січня 2003 р. «Про попередження та боротьбу з організованою злочинністю».

У деяких країнах світу існують закони, які безпосередньо спрямовані на боротьбу з корупцією, або регулюють окремі аспекти у межах законів щодо боротьби з організованою злочинністю або законах, які регулюють державну службу (Білорусь, Литва, Румунія).
Так у ст. 2 Закону Республіки Білорусь № 47-3 від 10 червня 1997 р. «Про заходи боротьби з організованою злочинністю та корупцією» вказується, що «види та ознаки діянь, пов’язаних з організованою злочинністю та корупцією, а також кримінально-правові заходи покарання осіб, що їх скоїли, встановлюються Кримінальним кодексом Республіки Білорусь».

Водночас, у багатьох державах світу, зокрема в Австрії, Чехії, Швеції та в деяких інших, немає єдиного спеціального закону у сфері боротьби з корупцією. У цих країнах нормативно-правові документи з цих питань охоплюють низку законодавчих актів, а діяльність державних органів регламентована відповідними частинами Кримінального кодексу або, як один із варіантів, на основі співробітництва з міжнародними організаціями, насамперед Інтерполом і Європолом.

Наприклад, у Швеції проблема корупції не розглядається як така, що становить значну небезпеку для суспільства, відповідно, у країні не існує будь-яких спеціальних урядових програм чи спеціалізованих державних органів по боротьбі з корупцією. Питання корупції та хабарництва виписані у загальному шведському законодавстві, зокрема Кримінальному кодексі, Кодексі про судочинство, Акті про аудит та інших законодавчих і підзаконних актах.

У Великобританії високі стандарти громадянської поведінки є результатом політичних і законодавчих заходів, моральних змін та ефективнішого соціального контролю за державними службовцями. Ця країна має найдавніші традиції боротьби з корупцією. Система антикорупційних механізмів тут врегульована на законодавчому рівні. Перший закон про корупцію в державних органах був прийнятий ще в 1889 році, закони про попере¬дження корупції - в 1906 і 1916 роках були реакцією суспільства на по¬ширення цього соціально-політичного явища. На відміну від традиційних правових принципів, ці закони вимагають від посадових осіб дово¬дити свою невинність.

Національне законодавство Великобританії у сфері боротьби з корупцією є досить розгалуженим, оскільки певні норми матеріального права, які стосуються правовідносин, що виникають унаслідок вчинення тими чи іншими посадовими особами корупційних дій, можуть міститися у різних актах (не тільки кримінального, а також інших галузях права). З огляду на те, що законодавство у цій сфері не є кодифікованим, існувала певна складність його застосування правоохоронними органами Великобританії, тому в 2005 р. МВС Великобританії внесло на розгляд заінтересованих міністерств і відомств Великобританії законопроект про боротьбу з корупцією. Оновлений законопроект узагальнює попереднє антикорупційне законодавство, і серед іншого скасовує парламентський імунітет від відповідальності за діяння, що містять ознаки корупційних.

Друга особливість - це надзвичайно висока роль громадської думки, вона стежить за динамікою негативних явищ у суспільстві. Здебільшого громадські дебати точаться навколо питань, пов'язаних з лобіюванням і купівлею політичного впливу, проблем, створених зміною границь приватної і державної власності, моральним кліматом, хабарництвом, зловживаннями службовців місцевих органів влади, поліції, митної служби тощо.

Безпосередньо корупційні процеси у Великій Британії відстежує так званий Комітет Нолана, який було засновано в жовтні 1994 року. Його зусилля зосереджені на основних ділянках громадського життя, які викликають найбільшу стурбованість громадськості: це члени парламенту, які працюють консультантами фірм, що прагнуть впливати на державну політику; це колишні міністри та інші посадові особи, що працюють в тих галузях індустрії, регулюванням яких перед тим займалися в уряді та інші аспекти громадського життя. За результатами роботи Комітету палата Громад парламенту вирішила призначити парламентського дирек¬тора стандартів, заборонити протекцію та розголосити сторонні заробітки членів парламенту.

У Великобританії при призначенні на міністерський пост кожен зобов’язаний представити повний список своїх фінансових інтересів. Необхідно вказати компанії, де розміщені інвестиції та яка власність йому належить. Такі ж списки на дружину та дорослих дітей. Після детальної перевірки міністра запрошують до спеціального комітету, де йому можуть порадити відмовитися від співпраці з тією чи іншою компанією, запропонувати перекласти заощадження в інші фонди чи банки.

Характеризуючи законодавство про боротьбу з корупцією Великобританії необхідно звернути увагу, на високу правову культуру громадян та сталі традиції професійної етики державної служби. Певною мірою, таке ставлення суспільства до корупції можна вважати зразковим.

Загальновідомо, що основними джерелами права в Великобританії є судові прецеденти, які складають загальне право. Парламентські акти є окремими джерелами права й складають статутне право. Такий унікальний розподіл на загальне та статутне право має істотне значення, зокрема при визначенні кримінально-правових та адміністративно-правових санкцій за корупційні правопорушення. Так наприклад, у випадку, коли відповідальність за правопорушення передбачається парламентським актом, то покарання у виді позбавлення волі або штрафу, як правило, встановлюється цим актом у вигляді визначеного або максимального розміру або строку. Якщо таких вказівок немає, це означає, що суд самостійно визначає розмір штрафу або строк позбавлення волі.

Удосконалення законодавчої бази з метою ефективної боротьби з корупцією та організованою злочинністю в багатьох державах світу стало поштовхом для розробки комплексу інших додаткових заходів організаційного, правового та інформаційного характеру. Зокрема, у деяких державах ухвалено національні стратегії (доктрини, директиви тощо) або програми у сфері боротьби з корупцією, які мають перспективний характер і передбачають здійснення комплексу організаційно-правових та інших заходів щодо подальшого вдосконалення існуючої системи протидії корупції.

Так парламент Швейцарської Конфедерації, виходячи з необхідності адекватного реагування на потенціальні загрози внутрішній безпеці, 3 вересня 1999 р. затвердив «Директиви щодо організації та здійснення політики безпеки», що стало першою фазою створення і розвитку нових інструментів у сфері боротьби з корупцією та організованою злочинністю у країні. З метою удосконалення системи забезпечення національної безпеки 2002 року у Швейцарії було фактично завершено формування нової структури державних органів у цій сфері.

Важливу роль у боротьбі з корупцією відіграють національні програми по боротьбі з корупцією, прийняті урядами багатьох держав світу. Першочергову увагу в цих програмах приділено створенню механізмів та системи ефективного контролю, в т. ч. і за роботою недержавних організацій та широкого спектру незалежних засобів масової інформації. З метою проведення ефективної політики у сфері боротьби з корупцією у більшості держав створені та діють спеціалізовані антикорупційні структури.

Типовою для багатьох країн Західної Європи є структура спеціалізованих служб у Франції: Центральна рахункова палата (лише виявляє порушення), Служба попередження корупції, Центральна дирекція юридичної поліції, Центральна дирекція загального інформування, Центральний офіс покарання фінансових порушень у фінансовій сфері. Усі ці структури є державними і фінансуються з бюджету, кожна служба працює у визначеній для неї сфері. Одночасно французькі фахівці вважають, що створення спеціалізованих служб і органів по боротьбі з корупцією має розглядатися не як головна мета, а як засіб для досягнення мети.

Урядом Румунії у березні 2003 року створена спеціалізована структура по боротьбі з корупцією – Національна Прокуратура по Антикорупції. (Зазначена прокуратура розслідує справи, в яких спричинена матеріальна шкода дорівнює еквіваленту 100 тис. євро або протиправні дії, які скоєні членами парламенту, уряду, судових органів, префектами, керівниками державних організацій, банків тощо).

В Італії для боротьби з організованою злочинністю, в тому числі й корупцією, створено міжвідомчий спеціальний орган – «Управління розслідувань Антимафія» (ДІА). Основна частина кадрів ДІА складають фахівці слідчих органів Державної поліції, карабінерів та Фінансової гвардії із залученням цивільних фахівців у галузі інформатики, технічного та адміністративного забезпечення. До компетенції цього органу віднесено злочини з наявністю ознак «угруповання мафіозного типу».

У деяких інших державах повноваження щодо протидії корупції покладено на одну із силових структур або їх розподілено між кількома відомствами.

Так у Словацькій Республіці ліквідовано Центральне координаційне управління боротьби з корупцією та Комітет боротьби з корупцією і створено відділ боротьби з корупцією Секретаріату Уряду Словаччини, основним завданням якого є координація дій міністерств та відомств у сфері боротьби з корупцією. Безпосередньо реалізацією заходів у межах «Національної програми боротьби з корупцією» займаються Управління боротьби з корупцією Президії поліцейського корпусу МВС Словаччини та Словацька інформаційна служба (СІС). Крім цього, основні повноваження по боротьбі з корупцією перейшли від Міністерства фінансів до Міністерства юстиції Словаччини.

З метою координації діяльності державних органів у сфері боротьби з корупцією на національному рівні та підготовки пропозицій щодо вдосконалення існуючої системи протидії цьому явищу в багатьох державах створено міжвідомчі комісії з представників профільних міністерств і відомств.

Зокрема в Угорській Республіці було створено комісію з фахівців у галузях права, управління та економіки, якою на сьогодні розроблені проекти та внесені зміни і доповнення до понад 20 законодавчих актів. Серед основних нововведень, спрямованих на протидію корупції, експерти відзначають: обмеження обігу готівкових коштів і запровадження порядку здійснення розрахунків між господарськими структурами на суми понад 200 тис. форинтів (одна тисяча доларів США) лише через банківські установи; зменшення кола осіб, які мають відстрочки та пільги у сплаті податку та митних зборів; звуження поняття податкової таємниці та підвищення рівня інформованості державно-адміністративних органів (передусім податкового управління, поліції та фінансово-митної служби).
Згідно з прийнятою міжнародною спільнотою Кримінальною конвенцією «Про боротьбу з корупцією» та ратифікованою Верховною Радою України 16 березня 2005 р. Цивільною конвенцією «Про боротьбу з корупцією», розроблених Радою Європи 1999 року (м. Страсбург), а також Конвенцією ООН проти корупції (Резолюція від 31 жовтня 2003 р.), убачається за доцільне імплементувати міжнародно-правові норми вказаних документів в українське правове поле з метою його гармонізації з міжнародними правовими стандартами та впровадити світовий досвід у сфері протидії корупції, дотримуючись виваженої політики у цьому питанні.

Напевно найбільш ефективною серед країн Європейського Союзу є система політичних і правових механізмів боротьби з корупцією Італійської Республіки, де над вирішенням цієї проблеми тісно взаємодіють громадські організації та державні установи.

Парламент цієї країни заснував спеціальну Генеральну Раду по боротьбі з організованою злочинністю. Поряд з Генеральною Радою засновані окружні управління по боротьбі з організованою злочинністю та мафією і окремо – Державне управління по боротьбі з мафією.

До завдань даного колегіального органу входять: розробка стратегії по боротьбі з організованою злочинністю та визначення мети для кожного поліцейського формування окремо; раціоналізація ресурсів та коштів, відведених для організації боротьби з організованою злочинністю, а також періодична перевірка досягнутих результатів в їх зв'язку з встановленими напрямками діяльності та, якщо необхідно, прийняття відповідних директив, спрямованих на усування недоліків або неефективних дій. Причому вся ця діяльність є відкритою для політичних партій, об'єднань громадян, засобів масової інформації. Зазначене управління надає можливість для участі в роботі інститутам соціального контролю. В цьому плані в 1993 році під тиском громадськості був прийнятий закон "Про угрупування мафіозного типу", який встановив сувору відповідальність за входження до злочинної організації типу мафія.
Закон цей було включено до нового кримінального кодексу Італії окремою нормою: "Кожний, хто є членом злочинного угруповання мафіозного типу, у склад якого входить троє та більш чоловік, карається позбавленням волі строком від 3 до 6 років". Нове законодавство визначає конкретні ознаки, які притаманні мафіозним угрупованням, зокрема: залякування та підкорення силою інших людей, нав'язування їм "закону мовчання" та кругової поруки з ме¬тою вчинення кримінальних злочинів, встановлення прямого або непрямого правління і контролю за різного роду економічною діяльністю, отримання незаконних прибутків та незаконних пріоритетів в такій дія¬льності для себе та інших осіб, а також протистоянню вільного волевия¬влення при голосуванні.

За цим законом відповідальність за вчинення злочину суттєво посилюється, якщо мова йде про входження в озброєне мафіозне угруповання. Озброєним вважається таке мафіозне угруповання, члени якого "володіють можливістю користуватись зброєю або вибухівкою для досягнення мети угруповання". При цьому не важливо, знаходиться зброя на руках у мафіозі, чи схована в тайниках. Передбачені жорсткі пока¬рання для мафіозі за фінансування легальної економічної діяльності за рахунок коштів, здобутих злочинним шляхом, в тому числі прибутку від легалізації "брудних грошей".

Застосування нового закону "Про угруповання мафіозного типу" здійснюється також під контролем громадськості та органів представницької демократії, що дало змогу внести дестабілізацію в ряди мафії. Однією з форм такого контролю є заслуховування звітів Міністра внут¬рішніх справ у парламенті республіки два рази на рік. Такі багатоаспектні зусилля суб'єктів політики та італійської юстиції мають позитивні результати. З 1993 року до цього часу заарештовано більш, як 3500 членів мафіозно-злочинних угруповань.

Водночас це стало можливим завдяки реальному втіленню в політико-правове поле Італії принципів розподілу влад, незалежності судової влади від урядового впливу та втручання інших гілок влади. Завдяки цьому Італійська судова система є найважливішою із трьох гілок влади в системі механізмів боротьби з корупцією. В Конституції Італії втілено політичне рішення про надання Верховній Раді суддів виключних прав на заохочення та покарання суддів. Дві третини членів Ради обираються суддями, і одна третина - політичними партіями. Крім того, адміністративні комісії мають статус судів, а Конституція передбачає адміністра¬тивне провадження з деяких кримінальних справ. Дієвим антикорупційним механізмом слід визнати також те, що судді, прокурори і слідчі вва¬жаються членами однієї професії і регулярно міняються ролями. Кожна прокуратура є автономною. Кожний прокурор має такі ж гарантії незалежності, як і судді.

Показовим у цьому сенсі є й досвід деяких інших країн світу.

В Ізраїлі антикорупційна атмосфера забезпечується системою “певного дублювання моніторингу” за можливими корупційними діями. Він здійснюється урядовими організаціями і спеціальними підрозділами поліції, відомством Державного контролера, що володіє незалежністю від міністерств і державних відомств, і громадськими організаціями типу "Відомства за чистоту уряду". Ці організації досліджують можливі корупційні точки, а у разі їх виявлення інформують органи розслідування. В Ізраїлі, через значні соціальні пільги для урядовців і безжального їх покарання при виявленні корупції, низова корупція практично відсутня. Доведених до суду корупційних злочинів в Ізраїлі не більше 5%, проте, репутація людини, замішаної в корупційному скандалі, вкрай небажана.
Антикорупційна політика Сінгапуру вражає своїми успіхами. Її центральною ланкою є постійно діючий спеціалізований орган по боротьбі з корупцією - Бюро по розслідуванню випадків корупції, яке володіє політичною і функціональною самостійністю. Цей незалежний орган розслідує і прагне запобігати випадкам корупції в державному і приватному секторі економіки Сінгапура. Бюро перевіряє випадки зловживань серед державних чиновників і повідомляє про них відповідні органи для вживання необхідних заходів. Бюро вивчає методи роботи потенційно схильних до корупції державних органів з метою виявлення можливих слабкостей в системі управління та у випадку необхідності рекомендує вжити відповідних заходів главам цих відділів.

Головна ідея антикорупційної політики Сінгапура полягає в "прагненні мінімізувати або виключити умови, що створюють як стимул, так і можливість особи здійснення корумпованих дій". Це досягається за рахунок цілого ряду антикорупційних принципів, зокрема: оплата праці державних службовців згідно формулі, прив'язаній до середньої заробітної платні успішно працюючих в приватному секторі осіб; контрольована щорічна звітність державних посадовців про їх майно, активи і борги; прокурор має право перевіряти будь-які банківські, акціонерні і розрахункові рахунки осіб, підозрюваних в порушенні Акту про запобігання корупції; велика строгість в справах про корупцію саме відносно високопоставлених урядовців для підтримки морального авторитету непідкупних політичних лідерів; ліквідація зайвих адміністративних бар'єрів для розвитку економіки. Боротьба з корупцією є одним з ключових чинників економічного успіху Сінгапура.

Японський досвід боротьби з корупцією доводить, що відсутність єдиного кодифікованого акту, направленого на боротьбу з корупцією, не перешкоджає ефективному вирішенню проблеми. Норми антикорупційного характеру містяться в багатьох національних законах. Особливе значення японський законодавець додає заборонам відносно політиків, державних і муніципальних службовців. Вони, зокрема, торкаються численних заходів, які політично нейтралізують японського чиновника відносно приватного бізнесу як під час служби, так і після звільнення. Японський законодавець встановлює суворі обмеження фінансування виборчих кампаній, партій і інших політичних організацій, вводить жорсткорегламентований порядок здійснення пожертвувань на користь кандидатів на виборах, політичних фондів, встановлює суворий порядок фінансової звітності. Порушення положень закону тягне за собою застосування санкцій. Японський законодавець кваліфікує як кримінальний злочин дії політиків, що пробивають за винагороду від зацікавленої особи вигідне для неї рішення шляхом впливу на державних, муніципальних службовців, а також юридичних осіб з 50 % капіталу держави або місцевого самоврядування.

В Японії, як і в багатьох країнах, одним з найголовніших напрямів боротьби з корупцією є кадрова політика. Японським державним службовцям гарантована гідна оплата праці. Велику увагу японський законодавець приділяє етичній поведінці політиків і службовців. Так, з квітня 2000р. в країні діє Закон “Про етику державних службовців”, а так само затверджені урядовим указом етичні правила державного службовця і норми адміністративних покарань за їх порушення. В етичних правилах державного службовця даються визначення “зацікавленої особи” і докладний перелік неетичних дій, що виключає довільне тлумачення вимог закону.

В квітні 2001 р. в Японії набув чинності Закон "Про розкриття інформації". Цей акт гарантує громадянам право на доступ до офіційної інформації, що є у урядових установах, і можливість подати апеляцію в Раду з контролю за розкриттям інформації в тому випадку, якщо уряд вирішить не розкривати певну інформацію. Ці умови дозволили громадським організаціям викрити декілька випадків корупції.

Таким чином, в Японії пріоритетними у сфері боротьби з корупцією стали: заходи політичної економії (підзвітність політичного керівництва, реформа фінансування політичних партій і кампаній); реформа державної служби (гідна оплата праці, система стимулів); забезпечення громадських свобод (система соціально-правового контролю і моральної дії на політиків з боку громадського суспільства).

В США накопичено практично найбільший досвід боротьби з корупцією. Організована злочинність тут вперше стала предметом обговорення на "високому рівні" ще у 1929 році, коли її вивченням займалась так звана "Комісія Цікершема". З того часу ця проблема знаходиться в центрі ува¬ги комісій, комітетів та підкомітетів, що створювались згідно з рішенням конгресу чи президента, які в результаті довгого та ретельного вивчення різних аспектів боротьби з організованою злочинністю та корупцією розробляли ре¬комендації, які були покладені в основу федеральних законів.

Важливим організаційним заходом, здійсненим урядом США, було створення в червні 1970 р. "Національної ради по боротьбі з організованою злочинністю", головним завданням якої є розробка загальнонаціо¬нальної програми дій. Керівну роль в діяльності по боротьбі з організованою злочинністю відіграє Міністерство юстиції США, яке розроб¬ляє національну стратегію боротьби зі злочинністю в країні та здійснює методичне керівництво цією роботою. Головним підрозділом Міністерс¬тва юстиції, на яке безпосередньо покладена боротьба з організованою злочинністю, є Федеральне бюро розслідувань (ФБР). В законодавстві США поняття корупції посадовців визначено достатньо широко. Воно включає ряд протиправних діянь, передбачених в основному в чотирьох главах розділу 18 Зводу Законів: “Хабарництво, нечесні доходи і зловживання своїм положенням публічними посадовцями”; “Посадовці і службовці по найму”; “Здирство і погрози”; “Вибори і політична діяльність”. Кримінальному переслідуванню за хабарництво в США піддаються не тільки ті, хто одержує хабарі, але і ті, хто їх дає. В Зводі Законів детально вказано, які категорії посадовців розуміються під особами, що одержують хабарі. Відповідальності за дачу хабара підлягає всякий, хто дає, пропонує, обіцяє що-небудь цінне публічному посадовцю або кандидату на цю посаду з протиправною метою. Важливо, що покаранню за хабарництво разом з нині функціонуючим підлягає як колишній, так і майбутній службовець.

Законодавство США, як і Японії, передбачає обмеження ділової активності колишніх державних посадовців після звільнення з органів державної влади.

Існує досить поширена думка, що корупцію можна перемогти за допомогою сильної держави, диктатури, репресій. Проте досвід Китаю, де показові розстріли урядовців, що прокралися, давно стали “справою звичайною”, підтверджує зворотне. Репресивні заходи при уявній ефективності навряд чи дадуть бажаний результат – хабарників, якщо і зменшиться, то не набагато, а суми хабарів автоматично злетять до небес як платня за підвищений ризик. В усякому разі, в Китаї справа йде саме так – всіх не перестріляєш. Крім того, репресивні заходи можуть привести до різкого посилення одній з “корпорацій чиновництва” – правоохоронних органів, які отримають монопольне право вирішувати, кого страчувати, а кого милувати, зі всіма витікаючими звідси наслідками.

Демократичний режим хоча і не гарантує свободу від корупції взагалі та хабарництва, зокрема, але, принаймні, забезпечує більше можливостей для боротьби з нею. По-перше, конкуренція партій викриває корупцію правлячої верхівки. По-друге, свобода слова дозволяє пресі контролювати державних службовців. Громадянське суспільство, як інститут властивий демократичному режиму, здатний підвищити ефективність діяльності незалежних комісій по боротьбі з корупцією. Успішно подібні органи функціонують у Гонконгу, Сінгапурі, Малайзії, Тайвані.

Яскравим прикладом "культури прозорості" є Південна Корея. Так з 1999 р. в Сеулі діє програма “OPEN” – система контролю за розглядом заяв громадян чиновниками міської адміністрації, яка викликала справжню сенсацію серед національних антикорупційних програм. Програма є показником реалізованої політичної волі на боротьбу з корупцією.

Вільний доступ до інформації про стан речей виключає необхідність особистих контактів з урядовцями або пропозиції їм хабарів з метою прискорити завершення процесу ухвалення рішення. Таким чином, “OPEN” шляхом виключення особистого спілкування урядовців і громадян, як необхідної умови існування корупції, виконує основну свою задачу – попередження корупційних діянь і відновлення довіри громадян до міської адміністрації.

Отже, як видно, за кордоном антикорупційне законодавство розвивається у бік використання всього арсеналу правових засобів боротьби (не тільки кримінально-правових) і з акцентом на попередження.

Проведений аналіз особливостей боротьби з корупційними злочинами в країнах Європейського Союзу, Японії, США та інших країнах дозволяє сформувати уявлення про основи передової національної антикорупційної стратегії, розвиток якої необхідний в сьогоденні України:

1. Сильна політична воля вищого керівництва держави до боротьби з корупцією і сформована на її основі єдина державна політика в області боротьби з корупцією, яка б включала комплекс заходів державного, політичного, економічного, соціального і правового характеру. Ні законодавчі, ні адміністративні, ні будь-які інші заходи, що направлені на протидію корупції не можуть бути ефективними, якщо немає політичної волі на всіх рівнях влади.
2. Організований соціальний контроль з боку громадянського суспільства за всією системою державного адміністрування (неодмінною умовою для цього є створення атмосфери прозорості) і забезпечена можливість порушення в цих рамках кримінального переслідування правопорушників. Важливу роль тут відіграють дійсно незалежні засоби масової інформації.
3. Незалежність судової влади. Такий підхід всебічно ілюструє правоохоронна система Італії, США, Великобританії, Франції та інших країн.
4. Жорстка підзвітність осіб, які наділені владними повноваженнями, перед реально незалежним органом, що здійснює моніторинг чистоти діяльності державних службовців, а також наділений повноваженнями по притягненню до відповідальності посадовців незалежно від їх місця в ієрархічній структурі влади.

До наступного розділу: Прогноз розвитку корупційної ситуації в Україні


Примітки:

1. Політична корупція в Україні: суб’єкти, прояви, проблеми протидії. – Інформаційно-аналітичні матеріали до фахової дискусії “Політична корупція в Україні: стан, чинники, засоби протидії”. – Київ, Центр Разумкова. – 27 листопада 2009. – С. 56.

2. Corruption Perceptions Index 2009. – Сайт Transparency International, http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/2009

3. Невмержицький Є.В. Корупція в Україні: причини, наслідки, механізми протидії: Монографія. – К.: КНТ, 208. – С.222.

0 комментариев

Ваше имя: *
Ваш e-mail: *

Подписаться на комментарии