Архів 2004 р.


Процес демократизації в Україні передбачає передусім становлення правової держави, яка в повсякденному житті керується законодавством, діє в межах, у спосіб на підставі правових норм, які констатують себе в системі національного законодавства взагалі й публічного права зокрема. Тому розвиток законодавства в сфері публічного права є надзвичайно важливим полем уваги всіх, хто опікується демократичними перспективами розвитку нашої країни. Як справедливо наголошує професор Погорілко В. Ф., чинна конституція України не вирішила і не могла вирішити всіх питань організації і здійснення державної влади в Україні, а тому розвиток законодавства у сфері місцевого самоврядування та державного управління найкраще ілюструє те, що не завжди береться до уваги, а саме: право є продуктом політики.

Щоб уяснити чітко картину, яка існує в системі місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, необхідно пригадати історію прийняття законів, які регламентують діяльність цих органів.

Початок законодавчого забезпечення зазначених відносин покладено 7 грудня 1990 року. Саме 7 грудня 1990 року Україна, яка на той час ще була республікою колишнього СРСР, першою серед радянських республік прийняла Закон “Про місцеве самоврядування”. За цей період законодавче регулювання питань місцевого самоврядування пройшло кілька етапів. Як відомо, 26 березня 1992 року було прийнято нову редакцію Закону “Про місцеве самоврядування”, згідно з якою започатковано регіональне самоврядування та передбачалося створення інституту представників Президента України.

В лютому 1994 року було прийнято Закон України “Про порядок формування представницьких органів місцевого самоврядування”, який скасував модель місцевого самоврядування, встановлену Законом “Про місцеве самоврядування” в редакції від 1992 року. В 1996 році було прийнято Конституцію України, яка заклала конституційні засади організації місцевого самоврядування і на підставі якої розпочалася робота щодо напрацювання нового закону про місцеве самоврядування.

21 травня 1997 року було прийнято Закон “Про місцеве самоврядування в Україні”, а через деякий час – у 1999 році – Закон України “Про місцеві державні адміністрації”. Положення останнього суперечать Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, особливо в частині повноважень, що тягне за собою конкуренцію компетенції відповідних органів. На практиці протиріччя призводять до труднощів, з якими стикаються працівники органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій.
Достатньо пригадати досить драматичну історію прийняття Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”. Як відомо, його кінцева редакція була вироблена шляхом поєднання положень двох законопроектів, які базувалися на різній ідеології і в силу чого концептуально суттєво відрізнялись.

Ці два закони в одному пакеті направлялись до парламенту і були прийняті. Однак на Закон “Про місцеві державні адміністрації” Президентом України було накладено вето. Процес закінчися компромісом у 1999 році у вигляді прийняття вказаного Закону, що позначилося на його змісті та узгодженості норм і положень законодавства про місцеве самоврядування з нормами Закону “Про місцеві державні адміністрації”. Таким чином, стає зрозумілим, що проблеми публічної влади в Україні не обмежується законодавством. Якби країна жила суто за законами, проблем було б значно менше. Основні дії скеровувались би на вдосконалення законів, що сприяло б кардинальній зміні ситуації – подальшому розвитку місцевої демократії.
В державі виникла суттєва невідповідність між вимогами чинного законодавства і реальною політичною ситуацією.
Ще Г. Гегель стверджував: “Більш детальний розгляд історії переконує нас у тому, що дії людей випливають з їхніх пристрастей, їхніх інтересів ... і лише вони відіграють головну роль”.

Тому на перший план виходить досить специфічне завдання, яке стоїть насамперед перед представницькими органами влади і полягає у здійсненні контролю за виконанням законодавства, аналізі практики виконання законів. Це має підвищити загальну правову культуру суспільства, сприяти впровадженню принципів правопорядку, законності, яких ще дуже бракує нашій країні.
Річ у тім, що одразу після прийняття Конституції України до парламенту було внесено 2 проекти: Закону “Про органи місцевого самоврядування” (від фракції комуністів) та Закону “Про засади місцевого самоврядування” (підготовлений експертами Асоціації міст України та Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України). Верховна Рада України ухвалила рішення щодо створення тимчасової спеціальної комісії, яка на основі зазначених проектів підготувала один.

Як наслідок, прийнятий закон є суперечливим, оскільки це фактично Закон про органи місцевого самоврядування з невеликими вкрапленнями загальних положень щодо принципів та системи місцевого самоврядування, а не Закон “Про місцеве самоврядування” взагалі. Цей Закон не регулює багатьох важливих питань організації і функціонування місцевого самоврядування або регулює їх таким чином, що це є кроком назад від положень Конституції України, не відповідає її духу, ідеям.

Якщо говорити про Основний Закон, то він по суті запровадив централізовану систему управління, оскільки місцеве самоврядування визнається лише на низовому рівні – місто, село, селище. В Європі Україна по суті є єдиною централізованою державою.

Як відомо, на засіданні Конгресу місцевих та регіональних влад Європи обговорювалися питання щодо регіонального самоврядування. Українська делегація єдина проголосувала проти прийняття Хартії регіонального самоврядування.
Муніципальна влада може зіграти вирішальну роль у запобіганні або наступній нейтралізації деструктивної діяльності антидемократичних політичних сил, що прагнуть до відродження тоталітаризму. Звідси однією з найважливіших особливостей муніципальної влади, прямо пов’язаних із природним правом, є втягування на конституційну орбіту приватноправових положень, як нормативних принципів публічного права.

Найболючішим є питання повноважень місцевого самоврядування. При встановлені компетенції місцевого самоврядування не повною мірою був дотриманий принцип субсидарності, передбачений статтею 4 Європейської хартії місцевого самоврядування. Внаслідок цього значна частина повноважень місцевого самоврядування отримала статус “делегованих”, а характер розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади призвів до виникнення “конкуренції компетенцій”, коли одні й ті ж питання опинилися у віданні різних органів публічної влади.

У Законі “Про місцеве самоврядування в Україні” повноваження виконавчих органів рад розбиті на дві групи: самоврядні та делеговані.

Звідки ж з’явилися так звані делеговані повноваження? Адже в Конституції України записано, що органам місцевого самоврядування законом можуть бути надані окремі повноваження органів виконавчої влади. Це підміна термінів: у Законі з’являється новий термін – “делеговані” повноваження. Є велика різниця між наданими та делегованими повноваженнями. Надані повноваження – це повноваження, вилучені з компетенції органів місцевої виконавчої влади та передані органам місцевого самоврядування. Делегування передбачає тимчасове виконання відповідних повноважень на договірних засадах та за згодою того органу, якому повноваження делегуються.

При цьому згідно із Законом за органами місцевого самоврядування закріплено більше делегованих повноважень, ніж самоврядних. З чим це пов’язано? На мою думку, все дуже просто. Так, Закон передбачає, що у сфері виконання делегованих повноважень органи місцевого самоврядування підзвітні й відповідальні перед органами виконавчої влади. Таким чином, запровадження інституту делегованих повноважень було здійснено з метою фактичної ліквідації принципу організаційної самостійності органів місцевого самоврядування та для підпорядкування їх по вертикалі органам виконавчої влади. Тому для кожного рівня влади законом має бути встановлено термін повноважень, які не можуть бути вилучені й передані або делеговані до іншого рівня влади.

Ще один важливий момент. Конституція України визначає суб’єктом права місцевого самоврядування територіальну громаду, але не врегульованими залишаються питання просторових меж його здійснення. Хіба можна сказати, на якій території здійснюється місцеве самоврядування? Ні в Конституції України, ані в чинному законодавстві не визначено територіальної основи місцевого самоврядування, тобто території, в межах якої територіальна громада здійснює місцеве самоврядування. В силу цього досить проблематично уявляється реалізація принципу незмінності територіальних кордонів місцевих властей (стаття 5 Європейської хартії місцевого самоврядування).

Існують адміністративно-територіальні одиниці – село, селище, місто (до речі, їхні адміністративні кордони також не визначені), але чи підпадає під юрисдикцію місцевого самоврядування територія поза їх межами? При вирішенні зазначеної проблеми можна посилатися на старі радянські закони, які оперували терміном “територія юрисдикції місцевої ради”. Але чинне законодавство не містить вказаного терміна. Цю проблему не можемо вирішити вже 7 років. Виходом може бути прийняття Закону України “Про адміністративно-територіальний устрій України”. Але основна причина відсутності такого закону полягає в тому, що досі не можемо проявити політичну волю і визначитись із територіальною основою місцевого самоврядування.

Поки що рано говорити і про реалізацію в Україні принципу фінансової автономності місцевого самоврядування (принцип закріплений в статті 9 Європейської хартії місцевого самоврядування). Зокрема, ще не вдалося забезпечити дотримання вимог частини 2 статті 9 Хартії щодо необхідності забезпечення відповідності обсягу фінансових ресурсів місцевих властей функціям місцевого самоврядування (за розрахунками фахівців органів місцевого самоврядування, вони профінансовані на 20-30 %) та щодо необхідності формування частини фінансових ресурсів місцевих властей за рахунок місцевих податків та зборів (частка останніх у доходній частині місцевих бюджетів настільки мізерна, що не може суттєво впливати на їх стабільність).

Нереальним сьогодні є також диверсифікований і підвищувальний характер фінансових систем, які складають підґрунтя ресурсів місцевих властей (частина 4 статті 9 Хартії), а також право місцевих властей на доступ до національного ринку капіталу (частина 8 статті 9 Хартії). Про умовність фінансової автономності місцевого самоврядування в Україні свідчать також і розміри місцевих бюджетів. Так бюджетна забезпеченість (в розрахунку на одного жителя) територіальних громад міст України в 2002 році становила за доходами місцевих бюджетів: Харків – 246,7 грн., Вінниця – 386,6 грн., Житомир – 275,8 грн.

Як свідчить практика (наприклад, дострокове припинення повноважень міських голів у містах Василькові, Миргороді, Сумах, Мукачевому), існують певні проблеми в Україні і щодо забезпечення реалізації принципу правового захисту місцевого самоврядування (стаття 11 Європейської хартії місцевого самоврядування). Зокрема, ще не створено системи адміністративної юстиції, процедура звернення до суду за захистом прав та інтересів місцевого самоврядування потребує відповідної конкретизації, на практиці ще не забезпечено самостійності судової гілки влади.

Очевидно, ці проблеми є наслідком кризових явищ щодо соціально-політичної, фінансово-економічної, конституційно-правової сфер організації суспільства та держави.

Тому серед загальних проблем становлення і розвитку місцевого самоврядування можна виділити:

1) конституційно-правові;
2) соціально-політичні;
3) фінансово-економічні.

Зазначені проблеми виходять із реформації політичної системи, фінансово-економічних відносин, ревізії конституційно-правових засад форми держави.

Задекларована реформа політичної системи передбачає зміну форм організації публічної влади, насамперед форми державного правління, виборчої системи. Перехід до парламентарно-президентської республіки, пропорційно виборчої системи, перерозподіл повноважень в центрі – потягне за собою зміни у системі та статусі місцевих органів виконавчої влади, а також у системі місцевого самоврядування, дасть можливість перетворення системи місцевих органів виконавчої влади на систему контрольно-наглядової інстанції, а також відновлення регіонального самоврядування.

Кінцевим результатом розв’язання соціально-політичних проблем місцевого самоврядування має стати розбудова справжньої – повноцінної європейської моделі місцевого самоврядування, проведення цілеспрямованої державної регіональної, муніципальної політики.

Найгострішими проблемами подальшого розвитку місцевого самоврядування є фінансово-економічні.
А саме:

1. Створення дієвої системи місцевих фінансів.
2. Вдосконалення міжбюджетних відносин.
3. Розвиток різних форм комунальної власності.
4. Вдосконалення податкової бази місцевого самоврядування.
5. Розв’язання проблем у сфері земельних відносин.
6. Ресурсне забезпечення розвитку територіальних громад.
7. Проблеми щодо реформування житлово-комунального господарства.

Вирішення означених та інших питань розвитку місцевого самоврядування потребує ґрунтовних наукових досліджень, розробки концептуальних засад програмного бачення стратегії поступу місцевого самоврядування в Україні.

При цьому, доцільно врахувати і використати існуючі та офіційно затверджені концепції:

 Адміністративної реформи (1998р.).
 Державної регіональної політики (2001р.).
 Програми державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні (2001р.).
 Концепції законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування (2002р.).
 Положення Послання Президента України до Верховної Ради України “Європейський вибір” (2002р.).
 Програми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування в Україні.
 Концепції вдосконалення системи адміністративного устрою України.
 Концепції Національної програми місцевого і регіонального розвитку.
 Концепції програми міжсекторного співробітництва з питань ресурсного забезпечення місцевого і регіонального розвитку в Україні.

Настала пора розробити стратегію розвитку місцевого самоврядування в Україні, а не тільки говорити про програми та концепції.

Про автора: Лаврик Володимир Борисович, 1952 року народження, член ХДС з 1997 року. Голова Сумської обласної організації партії ХДС.
З 1997 р. по 1998 р. – заступник голови партії з ідеологічних питань.
У 1990 році обраний депутатом Сумської обласної ради.
З 1994 року по теперішній час – депутат Сумської міської ради.
Був заступником голови Сумської міської ради, радником міського голови з правових питань.
Доцент Національного університету внутрішніх справ, фахівець в галузі конституційного права України. Тема кандидатської дисертації: “Система місцевого самоврядування в Україні: проблеми теорії і практики”.
1995 року стажувався у Великій Британії з питань місцевого самоврядування. Автор багатьох наукових публікацій на тематику місцевого самоврядування.

Російськомовна версія статті:

Архів 2004 року
газета "Християнський Демократ"