До попереднього розділу: Концепти і парадокси політичного аналізу в державному управлінні

Уміння організовувати та здійснювати аналітичну роботу стає обов’язковою вимогою в професійній діяльності державних службовців вищих та середніх категорій посад. Навчальні курси, пов’язані з вивченням політичного аналізу в тій чи іншій варіації читаються в багатьох навчальних закладах України. Вони повинні дати студентам (слухачам) уявлення про особливості методології політичного аналізу та методи прогнозування й моделювання політичного процесу. На жаль, і дотепер інколи плутають навички, необхідні для політичного аналізу, і методики, які застосовуються прикладною політологією. При безсумнівній спорідненості цих двох дисциплін політичний аналіз має власну специфіку. Він спирається на методологічну базу загальної теорії політології, прикладної політології, інших дисциплін, але при цьому є особливою галуззю професійної діяльності.

На відміну від аналізу державної політики, політичний аналіз має справу з управлінським рішенням, яке тільки-но приймається, та покликаний саме визначати ймовірність прийняття та реалізації цього рішення, оцінити його політичні наслідки. Таким чином, політичний аналіз у державному управлінні набуває специфічного характеру, який відрізняє його від теоретичного та прикладного аналізу в політології.

Основою для розвитку вітчизняної теорії політичної аналітики в державному управлінні у 90-х роках минулого століття в Україні стали переклади праць англомовних політологів: П.М. Брауна [2], К.Г Вайса [3], Е. Ведунга [5], Д.Л. Веймера і Е.Р. Вайнінга [6], Л.Пала [18] та інших. Дещо швидше, ніж в Україні, політичну аналітику в державному управлінні пострадянської Росії почали розвивати у своїх наукових працях: А.А. Дегтярьов [9], К.А. Симонов [23], А.І. Соловйов [24], С.Г. Туронок [28], М.А. Хрустальов [29] та інші.

У вітчизняній державно-управлінській науці над розвитком теорії політичної аналітики працювали: О.Л. Валевський [4; 21; 26], В.П. Горбатенко [8], А.О.Коваленко [15], А.М.Пойченко [20], В.А. Ребкало [10; 22; 26], В.О. Романов [7], В.А.Тертичка [10; 27], С.О. Телешун і А.С.Баронін [25] та інші.

Втім, як не дивно, самою малорозвиненою темою цих досліджень стала теорія політичного аналізу – системоутворюючого елементу політичної аналітики в державному управлінні. Тому метою дослідження, результати якого викладені автором в цій статті стало з’ясування та формулювання концептуальних засад теорії політичного аналізу в державному управлінні.

Завдання дослідження полягають в тому, щоб здійснити теоретичну демаркацію (розмежування) й тлумачення базових дефініцій політичного аналізу в політології і теорії державного управлінні та сформулювати концептуальні засади (закономірності й парадокси) теорії політичного аналізу в державному управлінні.

В науці під словом „аналіз“ звичайно мається на увазі аналіз логічний — один з основних наукових методів, використовуваний у всіляких галузях знання. Походячи від грецького слова άνάλυσις, що означає „розкладання“, аналіз являє собою процес уявного розчленовування досліджуваного об’єкта на складові частини та дослідження кожної з них окремо. За допомогою логічного аналізу виявляється будова досліджуваного об’єкта (ним може бути як окремий предмет, так і процес чи явище), його структура, відокремлюється істотне від несуттєвого. Логічний аналіз і синтез (об’єднання всіх даних, отриманих у результаті аналізу), які дозволяють створити повне й цілісне уявлення про досліджуваний об’єкт, досить часто використовуються практично у всіх галузях гуманітарного знання. Політологія не є в цьому плані виключенням. Однак, можна виділити два домінуючих підходи до розуміння самої дефініції „політичний аналіз“.

Перший з них припускає, що даний термін простим синонімом використання аналізу логічного для вивчення фундаментальних політичних проблем. Прихильником такого розуміння політичного аналізу є, зокрема, Девід Істон [12]. При цьому прикладна політологія розглядається автором винятково як вторинна дисципліна стосовно політології теоретичної. Основну задачу прикладної політології Д. Істон бачить у реалізації постулатів академічних політичних теорій у політичній практиці, при цьому функція аналізу політичних процесів цілком лягає на плечі теоретичної політології.

Однак останній період розвитку політичної науки з усією очевидністю показав обмеженість такого підходу — інтерес до прикладних політологічних досліджень все більше зростає, тому було б невиправдано принижувати їхнє значення.

Другий домінуючий підхід до розуміння терміна „політичний аналіз“ визнає факт „дуалізму“ політологічного знання, однак припускає, що крім розподілу політичних досліджень на теоретичні та прикладні необхідний і розділ на два типи політичного аналізу. Прихильники даного підходу наполягають на існуванні теоретичного політичного аналізу, використовуваного у фундаментальних дослідженнях, і прикладного політичного аналізу, застосовуваного, відповідно, у дослідженнях прикладних.

Даний підхід характерний для російської політологічної школи — наприклад, він активно відстоюється А. Дегтярьовим [9], що виділяє за аналогією з двома рівнями політичної науки і два типи політичного аналізу. Подібне розмежування можна знайти й у західних політологів — зокрема, у В. Дана, що визначає політичний аналіз як „продукування знання про політичний процес та в політичному процесі“. Під „продукуванням знання про політичний процес“ В. Дан розуміє фундаментальні дослідження, істотною частиною яких є вивчення політичного процесу як кількох способів функціонування політичних інститутів. Що ж стосується „продукування знань у політичному процесі“, то тут, безсумнівно, йдеться про роботу практичного політолога [1]. Цим визначенням В. Дан намагається показати існування двох типів політичного аналізу — прикладного та теоретичного, і, крім того, дає нам відправну точку для розмежування теоретичних і прикладних досліджень: рівень „втягненості“ в реальний політичний процес можна визнати в якості одного з критеріїв. Питання про демаркацію прикладних і теоретичних досліджень видається украй важливим у контексті проблеми визначення терміну „політичний аналіз“ та його імплементації в державно-управлінській науці. Розведення понять прикладної та теоретичної політології дає можливість зрозуміти, що вкладається в поняття „прикладний політичний аналіз“ і „теоретичний політичний аналіз“, і відповідно оцінити ступінь впровадження цих підходів у державне управління.

Як ключовий критерій розмежування прикладних і теоретичних політичних досліджень варто визнати їхню мету, об’єкт, тобто те, на що вони спрямовані, і ті основні питання, які вони покликані вирішувати, та предмет — ключову точку пізнання, на яку спрямовано увагу дослідника.

Теоретичні дослідження мають своєю метою пояснення фундаментальних проблем, основною з яких варто визнати розкриття справжніх механізмів функціонування політичної системи. Отже, об’єктом теоретичного політичного аналізу можна назвати сукупність усіх здійснених у минулому та в сьогоденні політичних акцій, їхніх учасників і причин, що обумовлюють дані акції. Предметом теоретичного аналізу, відповідно, стають логічні закономірності й детермінанти, які виникають у політичному процесі. Крім того, на теоретичну аналітику покладено функції вироблення методології досліджень. В такому випадку кажуть про ще один специфічний напрям політичного аналізу — емпіричний аналіз. Суб’єктами теоретичної політології в першу чергу є великі університети та інститути, що являють собою своєрідні корпорації учених-політологів.

Прикладний же політичний аналіз звичайно здійснюється аналітичними центрами, що функціонують або як незалежні фірми, або як включені в державні структури підрозділи. Його об’єктами стають конкретні політичні події та їхні учасники. Предметом дослідження є, як правило, здійсненність тієї чи іншої політичної програми, її результати та наслідки.

Західні політологи справедливо вказують на організацію процесу прийняття державних рішень відносно гостро актуальних проблем з поточної політичної практики як на ключовий момент політичного процесу. Саме цим у першу чергу обумовлено необхідність імплементації прикладного політичного аналізу в державному управлінні та специфіку його застосування в цій галузі суспільних відносин.

Суб’єктом прикладного політичного аналізу в державному управлінні звичайно може виступати недержавний аналітичний центр або відомчий аналітичний підрозділ органу державної влади, однак з міркувань безпеки при прийнятті державно-управлінських рішень національного масштабу доцільно використовувати один, рідше — два-три централізовані національні аналітичні центри.
Об’єкт політичного аналізу в державному управлінні теж відрізняється від об’єкту загального прикладного політичного аналізу. В тій чи іншій суспільній події (якщо її можна вважати політичною) державу насамперед хвилює наявність проблеми (в даному випадку — синонім слова „загроза“) для державної влади. Тобто об’єктом політичного аналізу в державному управлінні є не сама по собі суспільно-значима подія чи її учасники, а та проблема, яку вони створюють і яка може містити загрозу для державної влади. Отже й предмет політичного аналізу в державному управлінні відмінний, ним є сама державна влада, вірніше, ті втрати або здобутки, яких державна влада може зазнати або отримати внаслідок існування певної суспільно-значимої проблемної ситуації та дій її учасників. Тут для державної влади немає інших цінностей, крім неї самої, хіба що у співставленні з цінностями суспільства, та лише в тому контексті, щоб нехтування ними не спричинило нової загрози самій державній владі.

Ці питання можна вважати „закритим“ сектором політичного аналізу в державному управлінні. Давши на них відповідь, аналітик повертається до звичайного прикладного політичного аналізу, відповідно до міркувань якого прийняття компетентних політичних рішень суб’єктами державного управління неможливе без двох істотних компонент — аналізу політичної ситуації та висловлення припущень з приводу її розвитку.

Політичний аналіз займається не тільки задоволенням потреб суб’єкта державно-управлінського рішення в новій інформації, значимій для прийняття рішень,— у його завдання входить прогнозування розвитку самих подій, як з погляду можливого коригування вже прийнятих рішень (в цьому виявляється його спорідненість з аналізом державної політики), так і для передбачення нових проблемних ситуацій і завчасної підготовки до їхнього вирішення, що включає розробку декількох стратегій поведінки на прогнозний період.

Таким чином, політичний аналіз у державному управлінні містить у собі три основних компоненти: аналіз сформованої політичної ситуації та проблем (загроз), які вона викликає, прогнозний аналіз щодо її розвитку і поради щодо прийняття компетентних політичних рішень. Також це сукупність різних методик, за допомогою яких можливе дослідження конкретних політичних подій і політичної ситуації в цілому, висловлення припущень щодо їх можливого розвитку та прийняття суб’єктами державної влади компетентних політичних рішень.

У сучасній науковій літературі ми зустрічаємо лише „сором’язливі“ натяки на те, що „результат політичного аналізу повинен суттєво зацікавити суб’єктів державної влади“. Натомість, у працях історичних попередників [16; 17] ми знаходимо більш чітке визначення предмету їхнього політичного аналізу. В даному випадку йдеться про стан державної влади, незалежно від того чи ототожнюється державна влада з її носієм, чи розглядається знеособлено.

Таким чином, основним питанням політичного аналізу стає питання „про владу“. На відміну від аналізу державної політики, основним питанням якого є зміст дій держави, спрямованих на вирішення тієї чи іншої суспільно значущої проблеми.

Якщо в державному управлінні приймається вихідний постулат, що єдиною проблемою для політичного аналізу може бути тільки проблема державної влади, то концептуальною основою для такого аналізу має стати низка тверджень, на базі яких ґрунтуватиметься подальша методика аналізу.

Відомо, що в суспільних науках, на відміну від природничих наук, навіть тривале та ґрунтовне дослідження не дозволяє виявити стійкого наукового закону, який би діяв обов’язково й незворотньо, як, наприклад закон Ломоносова-Лавуазьє. Зокрема й у державному управлінні ми маємо можливість виявляти й формулювати лише стійкі закономірності. Однією з таких закономірностей є закон пропорції владних відносин, який стверджує, що в системі суспільних відносин державно організованого соціуму питома вага владних відносин не змінюється. Щоправда, тут застосовується певна ідеальна умова — мається на увазі відсутність зв’язків з іншими державно організованими суспільствами. Інакше для визначення пропорції треба брати до уваги вплив інших держав або спроможність до впливу на них.

У даному випадку йдеться про те, що в суспільстві здійснюється певна сукупність суспільних відносин — найрізноманітніших — від родинно-шлюбних до державно-владних. Ця сукупність може змінюватися пропорційно до зміни кількості суб’єктів відносин. Але в загальній сукупності суспільних відносин якусь частку займають найрізноманітніші владні відносини (приватні, публічно-приватні, державно-владні), ця частка змінюється також пропорційно до змін усієї сукупності. Якщо з’являється новий суб’єкт суспільних відносин, наприклад — нове підприємство — зростає сукупність відносин виробництва і ринку, але і виникає певна частка владних відносин (підпорядкування всередині підприємства, вплив держави на підприємство тощо).
Наступна закономірність, яка частково витікає з першої, але не зводиться до неї,— закон збереження влади, який стверджує, що в державно організованому соціумі при зміні питомої ваги державної влади відповідним чином змінюється питома вага інших видів публічної влади. Або, перефразуючи вже згаданий закон Ломоносова-Лавуазьє: „Якщо влада від держави убуде, то іншим суспільним суб’єктам присукупиться“.

Дія цього закону означає, що якщо держава втратить якусь частку своєї влади (діє все та ж умова — цей закон розглядає окрему державу поза її контактами з іншими державами), то ця влада не зникне, а перейде до інших суб’єктів владних відносин. Вона, таким чином, перетвориться з державної влади в інший вид публічної влади.

З цього закону випливає ще один висновок — перерозподіл владних повноважень у державі в цілому не вплине на обсяг її владних повноважень у суспільстві.

Висновок, який випливає з дії обох законів суспільної влади, ми формулюємо у вигляді аксіоми — вихідного твердження, яке не вимагає додаткового доведення й не підлягає сумніву: в сучасному державно організованому суспільстві державна влада існує об’єктивно, тобто — незалежно від свого носія.

Прийняття цієї аксіоми означає, що сучасне демократичне громадянське суспільство жодним чином не ототожнює державну владу з конкретною особою, групою осіб, партією чи іншою організацією. Хоча історія знає подібні випадки від давніх давен і до недавніх часів. Умови, за яких монарх міг стверджувати: „Держава — це Я“, здається, вже незворотньо минули. Щоправда, оскільки, як зазначалося вище, в історії подібне ототожнення неодноразово мало місце, то й ми (виключно з метою теоретичного аналізу) робимо припущення, що за певних обставин допускається ототожнення державної влади з її суб’єктом (носієм) — юридичними особами, фізичними особами чи їх групами, або правлячою елітою в цілому. У будь-якому випадку, саму державу ми вважатимемо матеріальним уособленням державної влади.

Доведення наступної низки припущень (теорем) здійснюється на базі сформульованих вище законів та аксіоми [22]:

До наступного розділу: Теореми