Корупція в Україні: причини поширення та механізми протидії

До попереднього розділу: Суб’єкти протидії корупції в Україні

Рада національної безпеки і оборони України (далі РНБО), проаналізувавши стан протидії корупції в Україні (2008 р.), відзначила нагальну необхідність вжиття ефективних заходів у цій сфері. На розв'язання зазначеної проблеми спрямовано рішення РНБО від 21 квітня 2008 року "Про заходи щодо реалізації національної антикорупційної стратегії та інституційного забезпечення цілісної антикорупційної політики".

РНБО констатує, що стан виконання зазначеного рішення та відповідних актів Президента України органами виконавчої влади залишається незадовільним. До цього часу не створено належної законодавчої бази для більш ефективної протидії корупції, невирішеними залишаються питання посилення відповідальності за корупційні діяння, обмеження імунітетів, інституційного забезпечення протидії корупції, впровадження судової реформи.

В Україні упродовж останніх двох десятиріч проблема корупції та боротьби з нею залишалася і продовжує залишатися однією з найприорітетніших. Розроблена і діє система заходів протидії і боротьби з цим негативним суспільним явищем. Створена та удосконалюється нормативна база по боротьбі з корупційними проявами, хабарництвом та посадовими злочинами. Проте, такий досвід боротьби з корупцією та відповідного аналізу, який накопичено в інших країнах, у нашій державі дотепер відсутній.
Законодавча база з протидії корупції в Україні налічує сьогодні більше сотні законів України, указів, розпоряджень Президента України, постанов Кабінету Міністрів України, галузевих нормативних документів. Дана система містить багато нормативно-правових актів як базових для усіх сфер соціального життя, так і тих, предметом яких є окрема галузь національної економіки чи певна сфера суспільних відносин. До останніх відносимо закони України “Про Вищу раду юстиції”, “Про банки і банківську діяльність” “Про Конституційний суд України”, “Про міліцію”, “Про Національний банк України”, “Про місцеві державні адміністрації” та ін. За роки незалежності України ухвалено ряд нормативних антикорупційних актів. Серед головних таких документів варто назвати Закон України “Про боротьбу з корупцією” 1995 р., “Про організаційно – правові основи боротьби з організованою злочинністю” 1993 р., “Про державну службу” 1995 р., Конвенцію боротьби з корупцією на 1998 – 2005 рр., затверджену Указом Президента України від 24 квітня 1998 р. № 367. Крім того, Україною були ратифіковані базові міжнародні документи у сфері боротьби з корупцією: Конвенція Ради Європи про корупцію в контексті кримінального права від 27 січня 1999 р., Конвенція ООН проти корупції від 31 жовтня 2003 р. та інші.

Крім законів України, існує низка підзаконних нормативно-правових актів. Проте, всі вони приймалися у різні часи, різними органами, у ряді випадків – без наукового обґрунтування, через що і виникали колізії, протиріччя та невідповідність один одному. На жаль, доводиться констатувати, що різноманітні заходи щодо подолання корупції, які плануються і здійснюються сьогодні в державі, дуже слабко пов’язуються із зусиллями щодо наведення порядку в економіці, а законодавчі акти, які регламентують економічні реформи, нерідко поспіхом прийняті, недосконалі і, головне, не завжди передбачають відповідні механізми з нейтралізації зловживань.

Отже, правова система боротьби з корупцією в Україні ґрунтується на великій кількості законів і нормативно-правових актів. У деяких випадках оцінка дієвості цих актів і взаємозв’язку між ними має певні труднощі, що почасти пояснюється їх великою кількістю.

Суперечить загальноприйнятим нормам права як нечіткість законодавчих визначень самого цього поняття «корупція», так й інститут відповідальності за корупційні діяння. Виходячи з міжнародних нормативних актів, під корупцією розуміються безумовно кримінально карані діяння, що мають набагато більший ступінь суспільної небезпеки, ніж просто окремі факти хабарництва, підкупу чиновників чи зловживання владою. А в українському законодавстві корупція як кримінально правове явище не визначена, в чинному Законі України “Про боротьбу з корупцією” йдеться лише про адміністративну відповідальність за корупційні дії.

Такий підхід відчутно принижує суспільну небезпеку корупції як політико-правового явища і, як показує практика застосування вищезазначеного Закону, дезорієнтує не тільки громадськість, але й правоохоронні органи, націлюючи останні на гонитву за кількістю складених “протоколів про корупцію”. З одного боку, встановлений розмір матеріальної відповідальності настільки мізерний, що не спроможний зупинити корупціонера у сприянні ним вирішенню будь-якого питання для зацікавленої особи, за яке він одержить винагороду у сотні разів більшу, ніж розмір штрафу. З іншого, – експерти вважають, що форма звільнення з посади за даним Законом внесла тільки плутанину в характер юридичної відповідальності, оскільки усунення з посади є заходом кримінально-процесуальним і при адміністративному розслідуванні застосовуватись не може. А заборона займатися певною діяльністю – міра кримінального законодавства, яка може бути винесена тільки вироком суду. Чинне антикорупційне законодавство настільки розпливчате, що одне й те ж корупційне діяння можна кваліфікувати і як проступок (правопорушення), і як злочин.

Можна констатувати, що сьогодні нормативно-правові акти у сфері боротьби з корупцією працюють малоефективно, а окремі положення концептуальних документів мають декларативний та загальний характер.

Звичайно, недосконалість антикорупційного законодавства, його безсистемність, необґрунтованість та непродуманість деяких положень є причиною неефективної антикорупційної діяльності. Але варто зауважити, що це не головна причина. Основна – відсутність у керівників виконавчої влади та правоохоронних структур бажання бачити всю гостроту проблеми і робити відповідні висновки, намагання підмінити серйозні оцінки заспокійливою “еквілібристикою” цифрами. Здебільшого проблема полягає не у недосконалості законодавчої бази стосовно протидії корупції, а в її неефективному застосуванні. Так, протягом багатьох років окремими міністерствами та відомствами не виконувалися пункти планів заходів, спрямованих на боротьбу з корупцією, які щорічно затверджуються Кабінетом Міністрів України, зокрема, щодо:

– підвищення кваліфікації державних службовців, керівників державних підприємств, установ і організацій з питань запобігання та протидії корупції і дотримання актів законодавства про державну службу із залученням фахівців Головдержслужби, МВС, СБУ, Мінюсту, ДПА, Держмитслужби та відповідних вищих навчальних закладів і наукових установ;
– посилення роз’яснювальної роботи, спрямованої на запобігання і припинення корупційних діянь у центральному апараті та підпорядкованих органах, установах, підприємствах і організаціях, звернувши особливу увагу на знання державними службовцями вимог законів України “Про державну службу” та “Про боротьбу з корупцією” тощо.

Малоефективними виявляються профілактичні заходи, що здійснюються правоохоронними органами. Через неналежне документальне оформлення виявлених фактів корупції провадження багатьох адміністративних справ припиняється, а державні службовці, які вчинили ці правопорушення, уникають передбаченої законом відповідальності. В деяких органах виконавчої влади та в органах місцевого самоврядування належним чином не використовуються механізми атестації державних службовців для звільнення з посад осіб, які втратили довіру та порушують законодавство.

Група держав Ради Європи проти корупції, рекомендувала нашій державі створити орган, що здійснюватиме нагляд за реалізацією національної антикорупційної стратегії і відповідних планів дій, а також розроблятиме нові стратегію та заходи боротьби проти корупції.

Постановою Кабінету Міністрів України від 4 червня 2008 року № 532 "Деякі питання реалізації державної антикорупційної політики" введено посаду Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики. А 24.05.2009 р. Уряд затвердив Положення про Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики. Це рішення Уряду створює правові засади для вирішення завдань щодо забезпечення єдиних підходів до розробки і реалізації державної антикорупційної політики, а також виконання міжнародних зобов’язань України, зокрема рекомендацій Групи держав Ради Європи проти корупції (GRECO). Згідно документу, на Урядового уповноваженого покладається виконання завдань з підготовки пропозицій щодо формування та забезпечення реалізації державної антикорупційної політики. Урядовий уповноважений забезпечує проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, що подаються на розгляд Уряду. Також він проводить системний аналіз діяльності центральних органів виконавчої влади у сфері запобігання та протидії корупції. Крім того, Урядовий уповноважений повинен забезпечувати ефективну взаємодію з центральними і місцевими органами виконавчої влади, організаціями та об’єднаннями з питань реалізації державної антикорупційної політики, а також брати активну участь у співпраці України з Групою держав Ради Європи проти корупції (GRECO), іншими міжнародними антикорупційними організаціями.

Саме тому, а також у зв’язку з необхідністю приведення Плану заходів у відповідність до рекомендацій Групи держав Ради Європи проти корупції (ГРЕКО) та узгодження строків їх виконання Міністерство юстиції підготувало нову редакцію Плану заходів з урахуванням ключової ролі в його виконанні Урядового уповноваженого.

Серед найважливіших залишається і проблема координації діяльності органів, які здійснюють боротьбу з корупцією. Позитиву неможливо досягнути без створення окремого самостійного державного органу з чітко визначеними функціями і наділенням для їх виконання відповідними владними та процесуальними повноваженнями. Свого часу таку спробу зробила Верховна Рада України - постановою від 19 грудня 1992 року була сформована Тимчасова депутатська комісія з питань боротьби з організованою злочинністю, корупцією і хабарництвом. Через рік наступною такою інституцією відповідно до Указу Президента України від 26 листопада 1993 року № 561 став Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України (очолений безпосередньо Л.М. Кравчуком). Завдання Комітету були вже більш конкретизовані: забезпечення реалізації єдиної державної політики у сфері боротьби з корупцією; координація у цій сфері всіх державних органів; розроблення заходів щодо запобігання встановленню корумпованих зв'язків кримінальних елементів з державними службовцями та іншими посадовими особами; інформування населення про заходи, які вживаються щодо боротьби з корупцією тощо. Не вдаючись до оцінок діяльності зазначеного органу в цілому, наголосимо лише на нечіткості правових засад і обмеженості його повноважень. Подальше поширення корупції об'єктивно вимагало більш рішучих кроків. Один із них - утворення Указом Президента України від 24 квітня 1997 року № 371 Національного бюро розслідувань (з поєднанням функцій до-судового слідства та координації протидії організованій злочинності й корупції). Але за зверненням групи народних депутатів Конституційний Суд України рішенням від 6 липня 1998 року визнав окремі положення зазначеного Указу неконституційними без скасування його в цілому (тобто формально він є чинним і досі).

Пізніше Указом Президента України від 8 лютого 2005 року № 208 Координаційний Комітет був ліквідований, а його функції, фінансове та матеріально-технічне забезпечення передані Раді національної безпеки і оборони України. Згодом Президент України Указом від 28 грудня 2005 року № 1865 утворив Міжвідомчу комісію Ради національної безпеки і оборони України з комплексного вирішення проблем у сфері боротьби з корупцією. Проте менш ніж за рік, 15 грудня 2006 року, ці два Укази визнаються такими, що втратили чинність. І цим палітра колізій та суперечливостей норм щодо координації протидії корупції не обмежується. Так, Указом Президента України від 17 квітня 2008 року №370 утворена Міжвідомча робоча група з питань протидії корупції (у її складі, зокрема, представлено і МВС України), а між тим чинний Указ Президента України від 12 лютого 2000 року № 229 "Про вдосконалення координації діяльності правоохоронних органів по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю" покладає функцію такої координації на прокурорів АР Крим, областей, міст Києва та Севастополя, районів і військових прокурорів регіонів (відповідно до ч. 3 ст. 29 Закону України "Про прокуратуру").

Новим у справі протидії корупції стало встановлення на законодавчому рівні відповідальності юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень та визначено порядок притягнення їх до відповідальності.

Відповідно до статті 8 Закону України “Про засади запобігання та протидії корупції” встановлено обмеження щодо юридичних осіб, яких притягнуто до відповідальності за вчинення корупційного правопорушення, а саме: органи державної влади або органи місцевого самоврядування, юридичні особи публічного права, юридичні особи, що фінансуються з державного чи місцевого бюджету, не можуть надавати юридичним особам, яких притягнуто до відповідальності за вчинення корупційного правопорушення, кошти і майно протягом п’яти років з дня набрання рішенням суду законної сили.

Юридичним особам, яких притягнуто до відповідальності за вчинення корупційного правопорушення, протягом п’яти років з дня набрання рішенням суду законної сили забороняється провадити діяльність від імені держави чи будь – яку іншу діяльність з надання державних послуг на договірних засадах.

Кабінет Міністрів України визначає порядок накопичення та оприлюднення інформації про юридичних осіб, притягнутих до відповідальності за корупційні правопорушення.

Правовою основою запровадження в Україні відповідальності за неправомірні дії юридичних осіб можуть бути правові документи міжнародних організацій. Таку вимогу, зокрема, містять: Рамкова Конвенція ООН проти організованої злочинності 1997 р.; Міжнародна Конвенція про боротьбу з фінансуванням тероризму 1999 р.; Конвенція ООН проти транс національної організованої злочинності 2000 р.; Конвенція РЄ “Про корупцію у контексті кримінального права” 1999 р.; Конвенція ООН проти корупції 2003.
Характерною ознакою останнього десятиріччя є намагання правоохоронних структур і судової системи до самореформування. Проте автономність (під популярними, якщо не популістськими, гаслами "демократизації", "опікування правами і свободами людини і громадянина"), у відриві від реалій іноді фактично є косметичною спробою змінити (удосконалити) назву, структуру, штат, повноваження і т. ін., тоді як потрібна капітальна реконструкція всієї правоохоронної системи держави. Певною мірою засади такої радикальної перебудови на перспективу затверджені Указом Президента України від 8 квітня 2008 року №311 і закріплені у Концепції реформування кримінальної юстиції України. У ній зазначається, що здійснення ефективної державної політики з протидії корупції потребує створення спеціалізованого антикорупційного органу з поєднанням повноважень досудового розслідування та координації діяльності у цій сфері. Варто також наголосити, що в Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції, яку ратифіковано Україною, також ідеться про необхідність створення державного спеціального органу із запобігання корупції з наділенням наглядово-координаційними повноваженнями.

З цієї та ряду інших причин Міністерством внутрішніх справ України запропоновано створити Антикорупційне бюро України у структурі Міністерства внутрішніх справ України як урядовий орган, зосередивши в цьому централізованому підрозділі зусилля з протидії корупції, виключити вузьковідомчий підхід і дублювання в діяльності відповідних правоохоронних органів, підвищити ефективність боротьби з цими правопорушеннями.

Зусилля провідних оперативних служб МВС спрямовані на активну протидію зловживанням посадових осіб, особливо у сферах підвищеного ризику корупції. Але припинити чи розкрити злочин - лише півсправи: його ще потрібно фахово, якісно і в установлені терміни розслідувати, а для забезпечення відшкодування збитків державі - вчасно виявити й накласти арешт на майно підозрюваного. Тому у проекті нового Кримінально-процесуального кодексу слід було б поширити інститут альтернативної підслідності з певної категорії справ, зокрема щодо злочинів у сфері економіки та службової діяльності. У протидії корупції поступово укріплюється міжвідомча координація, зокрема оперативних і слідчих підрозділів міліції, прокуратури, Служби безпеки, інших органів державної влади та управління.

Результатом правильно організованої взаємодії МВС і Генеральної прокуратури України є викриття серйозних корупційних схем, за якими здійснювались афери із землею та нерухомістю в Автономній Республіці Крим. Подібні схеми відпрацьовуються роками, і викриття їх потребує солідної професійної та різнопланової підготовки, поглибленого аналізу, високої оперативної поінформованості, вивчення аудиторської та бухгалтерської документації тощо.

Впродовж останніх років в Україні неодноразово проводились антикорупційні заходи, які зводились до прийняття програм, указів, постанов, проведення нарад тощо. Однак, відчутних результатів зазначені заходи не дали. Більше того, масштаби корупції збільшились. Така ситуація значною мірою стала наслідком того, що протидія корупції здійснювалась безсистемно. Головні зусилля витрачались на окремі корупційні прояви, а не на усунення причин і умов, що сприяють їм. Незавершеність формування правового поля, суперечливість вимог одного закону вимогам інших стала причиною масового тиску на державні органи, підбурювання їх до корупційних дій з боку господарників, керівників підприємств різних видів власності з метою захиститись від податкового тиску, різноманітних штрафів, стягнень тощо. Систематичні доповнення податкового законодавства ще більше ускладнили їх положення, вносячи нестабільність у практику бізнесу, економіки, зменшуючи кількість інвесторів, і в цілому підриваючи економічні засади держави та, врешті-решт, породжуючи корупцію. Реальної ж протидії корупційним проявам в Україні по суті не велося. Це визнано не лише фахівцями в галузі юриспруденції, а й на найвищому політичному рівні нашої країни. Аналіз діяльності відповідних правоохоронних органів є тому підтвердженням. Так, щорічно правоохоронними органами виявлялося близько семи тисяч фактів корупційних діянь, однак, до адміністративної відповідальності притягнуто лише кілька державних службовців І – ІІ категорії. Більше половини притягнутих до адміністративної відповідальності за малозначні корупційні діяння – це сільські, селищні голови, державні службовці найнижчої ланки.

Першопричиною такого стану справ маємо визнати те, що за всі роки існування незалежної української держави не вдалося досягти реального функціонування в Україні загальновизнаних у світі державно-правових принципів – верховенства права, найвищої пріоритетності прав і свобод людини, у порівнянні з будь-якими іншими цінностями. Саме ці принципи забезпечують демократичність влади, її змінюваність та повну підконтрольність народу, а їх відсутність обов’язково веде до зростання корумпованості влади. Один з головних прорахунків, допущених під час організації владою протидії корупції в суспільстві, полягає в тому, що ставка робилася на правоохоронні органи, а не на утворення нової системи інституцій розвиненої економіки, які б комплексно охоплювали всі сфери її діяльності.

До наступного розділу: Міжнародний досвід протидії корупції

Примітки:

1. Романюк Б.В. У боротьбі з організованою злочинністю та корупцією важливі конкретні дії // Боротьба з організованою злочинністю і корупцією (теорія і практика). – К. – 2004. – № 9. – С. 30.

2. Проект розпорядження Кабінету Міністрів України “Про внесення змін до Плану заходів щодо реалізації Концепції подолання корупції в Україні ’’На шляху до доброчесності’’ на період до 2010 року”